Redactie Beroepseer

Wat zijn de oorzaken van problemen bij de uitvoering van overheidsbeleid? En wat zijn mogelijke oplossingen? Deze vragen stelt de Tweede Kamer zich naar aanleiding van diverse problemen in de uitvoering die burgers klem zetten. Voorbeelden zijn wachtlijsten voor 75-plussers die hun rijbewijs willen verlengen, of jongeren met een beperking die een extraatje van hun werkgever moeten inleveren omdat ze een (gedeeltelijke) Wajong-uitkering krijgen. De Tweede Kamer heeft de Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties ingesteld om de vragen te beantwoorden.

De Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties (TCU) onderzoekt het hele traject: van balie tot beleid. Ze zoekt niet naar wat er is misgegaan bij afzonderlijke problemen of in incidentele gevallen, maar naar de rode draad in het geheel. Wanneer gaat de uitvoering van overheidsbeleid goed en wanneer gaat het zodanig mis dat burgers klem komen te zitten? Wat moet er gebeuren om uitvoerbaar beleid tot stand te brengen met oog voor de menselijke maat?

Ook de rol van de Tweede Kamer

De TCU analyseert de rol van departementen, uitvoeringsorganisaties, en nadrukkelijk ook die van de Tweede Kamer zelf. De Kamer kan immers  – vanuit haar medewetgevende taak – helpen problemen te voorkomen en  – vanuit haar taak om het kabinet te controleren – helpen ze op te lossen. Als het in dit onderzoek gaat over uitvoeringsorganisaties dan betreft het uitvoeringsorganisaties van de rijksoverheid (diensten, agentschappen of zelfstandige bestuursorganen (zbo’s)), die op grote schaal (direct) contact hebben met de burger en die beslissingen nemen die potentieel grote impact hebben op die burger.

Brede invalshoek

De insteek van het onderzoek is breed: de TCU kijkt naar terugkerende oorzaken van problemen bij uitvoeringsorganisaties, op diverse beleidsterreinen. Dat is een andere invalshoek dan die van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (POK). De POK ging in op de problemen rondom de kinderopvangtoeslag en publiceerde daarover in december 2020 het rapport ‘Ongekend onrecht’.

De TCU kiest er in dit brede onderzoek voor om specifiek aandacht te besteden aan drie uitvoeringsorganisaties: de Belastingdienst, het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR) en het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV). De TCU deed literatuuronderzoek, vroeg deskundigen om hun visie op het thema op papier te zetten, voerde besloten gesprekken en hield openbare hoorzittingen

Conclusie: gebrekkige samenwerking in de driehoek Tweede Kamer, departementen en uitvoeringsorganisaties veroorzaakt problemen

De TCU benadrukt dat haar is gebleken dat Nederlandse uitvoeringsorganisaties in het algemeen goed presteren. Er komen echter ook mensen klem te zitten door uitvoeringsproblemen – sommigen zelfs heel ernstig. Naar schatting 20 procent van de burgers kan niet goed uit de voeten met de wet- en regelgeving, op meerdere beleidsterreinen.

Belangrijkste oorzaken

De belangrijkste oorzaak hiervan is dat de Tweede Kamer, departementen en uitvoeringsorganisaties niet goed samenwerken bij de totstandkoming en uitvoering van beleid. De interactie in de ‘driehoek’ is onvoldoende en gaat gepaard met te weinig onderling vertrouwen en te weinig interesse ín en kennis ván elkaars werkzaamheden. Voorgenomen beleid wordt daardoor niet altijd goed getoetst op uitvoerbaarheid en problemen aan de balie komen veelal niet terecht bij mensen die ze kunnen oplossen. De burger raakt uit beeld. Ook is er sprake van steeds complexere wet- en regelgeving die geen rekening houdt met wat burgers aankunnen en die uitvoeringsprofessionals geen ruimte biedt voor maatwerk. Professionals komen daardoor zelf ook klem te zitten tussen balie en beleid, waardoor zij er niet altijd in slagen recht te doen aan de belangen van burgers

De TCU baseert deze conclusie op haar onderzoek naar de oorzaken van uitvoeringsproblemen. Hieronder de belangrijkste gevonden oorzaken. Het zijn er zeven. De TCU doet ook zeven aanbevelingen voor dienstverlening met een menselijker gezicht.

De zeven oorzaken

1. Burgers en uitvoeringsorganisaties stuiten op complexe wet- en regelgeving
2. Signalen over problemen bereiken niet de juiste mensen of worden niet goed afgehandeld
3. De Tweede Kamer heeft een blinde vlek voor de uitvoering: te weinig informatie, kennis en interesse
4. Departementen domineren in de relaties met Tweede Kamer en uitvoeringsorganisaties
5. De Tweede Kamer en het kabinet hebben de uitvoering jarenlang ‘verwaarloosd’
6. Kennis van uitvoeringsprofessionals wordt onvoldoende benut voor verbetering en maatwerk
7. Beleid wordt niet of nauwelijks geëvalueerd op onbedoelde effecten voor burgers

Zeven aanbevelingen voor dienstverlening met een menselijker gezicht

1. Praat met de burger en de uitvoeringsorganisaties
2. Schenk meer aandacht aan de uitvoerbaarheid van beleid en aan doenvermogen
3. Signaleer en adresseer problemen in de uitvoering zo snel mogelijk
4. Creëer meer vertrouwen binnen de driehoek Tweede Kamer, departementen en uitvoeringsorganisaties
5. Verbeter de kennis- en informatiepositie van de Tweede Kamer
6. Geef de uitvoering meer waardering en de professionals meer zeggenschap
7. Evalueer de impact van deze aanbevelingen een jaar na behandeling in de Tweede Kamer

Downloaden Klem tussen balie en beleid, Tweede Kamer, 25 februari 2021. De verslagen van de openbare hoorzittingen die hebben plaatsgevonden, zijn onder Kamerstuk 35387, nr. 3 aan het eindrapport toegevoegd. Tevens is een overzicht van gevraagde en ontvangen position papers als aparte bijlage aan het eindrapport toegevoegd: https://beroepseer.nl

Eindrapport Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties, Tweede Kamer, 25 februari 2021: /www.tweedekamer.nl/kamerleden-en-commissies/commissies/tijdelijke-commissie-uitvoeringsorganisaties/eindrapport

HIERONDER COMMENTAAR VAN THIJS JANSEN, directeur Stichting Beroepseer

Met het nationale Actieplan Open Overheid zet Nederland zich in voor een opener overheid. De nieuwe editie, het vierde nationale Actieplan Open Overheid 2020 – 2022 werd officieel gelanceerd op 16 februari 2021 door het ministerie van Binnenlandse Zaken & Koninkrijksrelaties (BZK). Tijdens de lancering kwamen diverse sprekers aan het woord over het belang van meer open overheid en presenteerden de ’actiehouders’ hun actiepunten. Met actiehouders worden de medewerkers aan het actieplan bedoeld. Voor het actieplan heeft het ministerie samengewerkt met niet alleen overheden maar ook met partijen buiten de overheid. Er is gewerkt aan dertien actiepunten, verdeeld over zeven thema’s. Centraal thema voor de jaren 2020 – 2022 is Open organisaties voor een open democratie.

De zeven thema’s

I  Open democratie
II  Open informatie
III  Open communicatie
IV  Open organisatie
V  Open inkoop
VI  Open technologie
VII  Open recht

De dertien actiepunten

1. Transparantie in de Wet op de politieke partijen
2. Transparantie verkiezingsproces
3. Digitale democratie
4. Vervolg Open Wob
5. Actieve openbaarmaking Rijk
6. Direct Duidelijk Brigade
7. De toekomst van ‘beleidsintimiteit’
8. Investeren in vakmanschap
9. Contract Register
10. Open data communities
11. Open source
12. Open algoritmen
13. Open klachten

Achtergrond Actieplan

Het ministerie van BZK maakt iedere twee jaar een Actieplan Open Overheid, Het vormt onderdeel van het Nederlandse lidmaatschap bij het Open Government Partnership (OGP). Het actieplan wordt opgesteld in samenwerking met mede-overheden, maatschappelijke organisaties zoals de stichting Open State Foundation, en burgers. Iedereen krijgt de kans om ideeën aan te dragen, suggesties te doen en kritische noten toe te voegen. Deze inbreng vormt een deel van de inhoud van het actieplan. Daarnaast baseert het ministerie zich op geleerde lessen die voortkomen uit:

• gesprekken met partners;
• de ervaringen met vorige actieplannen;
• de onafhankelijke evaluaties van het Independent Review Mechanism (IRM).

In het Voorwoord van het actieplan 2020 – 2022 schrijft Serv Wiemers, uitvoerend directeur van Open State Foundation:

“De coronacrisis heeft het debat in de samenleving behoorlijk verscherpt. De overheid breidt haar macht uit, bijvoorbeeld met het invoeren van de coronamaatregelen. Wellicht terecht, maar hoe organiseren we daarover verantwoording en controle? De toeslagen affaire legt het gebrek aan openheid binnen de overheid onder een vergrootglas. De democratie ligt wereldwijd onder vuur. En in Den Haag zelf: hoe transparant is de beleids­voorbereiding voor buitenstaanders? Het is duidelijk dat de recente ontwikkelingen ons dwingen tot actief onderhoud en grondige verbetering van onze democratie. De ramen moeten open om licht en lucht binnen te laten.

Openheid is noodzakelijk voor een gezonde relatie tussen overheid en burger in een democratie. Voortschrijdende digitalisering en steeds mondiger burgers geven verdere betekenis aan die openheid. Het is niet alleen nodig, maar ook steeds beter mogelijk om informatie te delen en te werken aan co­creatie. Uiteindelijk maakt dat de besluitvorming beter en het wederzijds vertrouwen sterker.

Ieder vanuit de eigen rol kunnen diverse partners op deze manier vruchtbaar samenwerken. Dat is ook de geest van het Actieplan Open Overheid 2020­- 2022”.

Downloaden Actieplan Open Overheid 2020 – 2022, Ministerie BZK, februari 2021: https://beroepseer.nl

Open Government Partnership: https://www.opengovpartnership.org/

De Direct Duidelijk Brigade: https://www.directduidelijk.nl/brigade

Open State foundation: https://openstate.eu/nl/

Open Government Week

De Open Government Week begint op 17 mei 2021 en is bedoeld voor mensen die vinden dat burgers een rol dienen te spelen bij het vormgeven van beleid dat hun leven beïnvloedt. Meer info op: www.opengovweek.org

Grafiek uit het actieplan: ‘Op weg naar het vierde nationale  Actieplan Open Overheid’

Op Prinsjesdag 15 september 2020 bood minister Hoekstra van Financiën de Miljoenennota en de Rijksbegroting aan de Tweede Kamer aan. In plaats van de koopkrachtplaatjes van voorgaande jaren staat de begroting van 2021 in het teken van brede welvaart en verdienvermogen. Standaard koopkrachtplaatjes zijn uit de gratie.

Op verzoek van de Tweede Kamer om brede welvaart beter te integreren in de begrotings- en verantwoordingssystematiek, hebben de drie planbureaus CPB, PBL en SCP^*) een plan van aanpak gemaakt voor de ontwikkeling van een zogeheten Kernset Indicatoren brede welvaart. Deze indicatoren bieden de planbureaus concrete handvatten om de effecten van beleid te analyseren vanuit het perspectief van brede welvaart.

Brede welvaart^**) gaat over welvaart en welzijn van mensen. Dat wil zeggen de kwaliteit van leven in het hier en nu, mede in verhouding tot toekomstige generaties van zowel Nederland als elders in de wereld.
De planbureaus hebben de ambitie om op termijn indicatoren en analyses te ontwikkelen op de volgende terreinen:

SCP: welzijn, samenleving, participatie, talentontwikkeling en vertrouwen.
PBL: energie en klimaat, biodiversiteit/natuur/landbouw, grondstoffengebruik, ruimtelijke samenhang en kwaliteit.
CPB: bbp, werkgelegenheid, inkomens, fysiek, kennis en menselijk kapitaalgoederenvoorraad

De planbureaus voeren het plan over een periode van vijf jaar uit. De stapsgewijze ontwikkeling van de Kernset krijgt vorm in een dashboard met brede welvaartsindicatoren. De planbureaus zullen dit dashboard jaarlijks voorafgaand aan de Voorjaarsnota^***) publiceren. Beleidsmakers kunnen deze kennis vervolgens gebruiken om beleid verder te ontwikkelen. Waar mogelijk en relevant, leggen de planbureaus ook een relatie met de indicatoren uit de Monitor Brede Welvaart (MBW) van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS).

Het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP) heeft een lange traditie op het terrein van onderzoek naar de kwaliteit van leven en publiceerde hierover periodiek in de Sociale Staat van Nederland. Het SCP startte 1 januari 2021 met het meerjarenprogramma 2021-2026 dat deze traditie voortzet vanuit de notie van brede welvaart:

Downloaden Brief: Plan van Aanpak Verankering Brede Welvaart in de Begrotingssystematiek van Kabinet en Kamer, verstuurd op 8 februari 2021 aan Tweede Kamer: www.scp.nl/publicaties/kamerstukken/2021/02/12/plan-van-aanpak-verankering-brede-welvaarts-denken-in-begrotingssystematiek-van-kabinet-en-kamer

Plan van aanpak planbureaus om brede welvaart te verankeren in Nederlandse begroting, SCP, 12 februari 2021:
www.scp.nl

Meerjarenplan SCP 2021-2025, 13 januari 2021: https://beroepseer.nl

Monitor Brede Welvaart & de Sustainable Development Goals 2020: https://longreads.cbs.nl/monitor-brede-welvaart-en-sdgs-2020/

Noten
^*) CPB: Centraal Planbureau;  PBL: Planbureau voor de Leefomgeving; SCP: Sociaal Cultureel Planbureau
^**) Voor een uitgebreide definitie van brede welvaart, zie de Financiële Begrippenlijst: www.dfbonline.nl/begrip/19585/brede-welvaart
^***) De Voorjaarsnota geeft een tussentijds overzicht van het lopende begrotingsjaar en wordt jaarlijks voor 1 juni door de Minister van Financiën aan de Eerste en Tweede Kamer aangeboden.

Afbeelding bovenaan: Reliëf Welvaart, verbroedering, beschaving, Centraal Station Amsterdam

Bijna de helft van de ambtenaren is voor meer openheid naar burgers over de wijze waarop besluitvorming tot stand komt. Maar bijna een derde van alle ambtenaren waarschuwt dat de kans groot is op een grijs, informeel circuit als alle stukken actief openbaar worden gemaakt. Dat blijkt uit een online onderzoek van Binnenlands Bestuur, vaktijdschrift en nieuwssite voor ambtenaren en bestuurders, en vakbond FNV Overheid onder 3.412 leden van FNV die werken bij het rijk, gemeenten, provincies en waterschappen.

Aanleiding voor het onderzoek is het besluit van het kabinet om te breken met de zogeheten ‘Rutte-doctrine’^*). Bij elk kabinetsbesluit worden vanaf 1 juli 2021 onderliggende stukken van ambtenaren, waarop het besluit is gebaseerd, actief openbaar gemaakt. De Kindertoeslagaffaire waarbij het kabinet de Kamer jarenlang onthield van cruciale informatie, heeft het – inmiddels demissionaire – kabinet tot dit besluit gebracht.

Volgens het onderzoek, aldus Mieke van Vliet, bestuurder van FNV Overheid, verwachten ambtenaren “dat ze meer telefonisch zullen doen of informeel, als ook e-mails, kladjes op post-its en whatsappjes openbaar gemaakt moeten worden”. Ook komt uit het onderzoek naar voren dat ambtenaren die transparantie hoog op de agenda hebben staan minder kans maken op promotie.

Angst voor represailles

Zowel voor- als tegenstanders waarschuwen voor risico’s als alle stukken openbaar worden. Ze vinden dat de anonimiteit van ambtenaren gewaarborgd moet worden. Ambtenaren kunnen nu hun adviezen, maar ook bedenkingen vrijuit op papier zetten zonder dat dit intern en extern volledig openbaar wordt. FNV vice-voorzitter Kitty Jong: “Al eerder brachten wij naar buiten dat de angstcultuur onder ambtenaren groot is. En dat er te weinig gebruik is gemaakt van hun deskundigheid. Dat wreekt zich nu. Werknemers voelen zich geremd uit angst voor represailles op het werk. Zij zijn bang dat hen de mond wordt gesnoerd of dat zij promotie kunnen vergeten. Ook aan dit onderdeel van de doctrine moet een einde komen”.

FNV Overheid adviseert om nieuwe wet- en regelgeving te laten voorbereiden door multidisciplinaire teams, waarin óók de werkvloer is vertegenwoordigd.

Reactie Renske Leijen

SP-Kamerlid Renske Leijten heeft gereageerd op het onderzoek in een artikel van Yolande de Koster op Binnenlands Bestuur. Leijten vindt het ontstaan van een grijs circuit zodra de Rutte-doctrine van tafel is ‘ongewenst’. Belangrijke afwegingen moeten inzichtelijk zijn voor de Tweede Kamer en gemeenteraad. “Wij moeten weten welke afwegingen aan een besluit ten grondslag liggen”.
Volgens haar zijn goede ambtenaren geen ambtenaren die informatie onder de pet houden. De transparantie is er juist ook voor de bescherming van ambtenaren: “Nu worden ambtenaren die vragen hebben over of bedenkingen hebben bij een besluit vaak als klokkenluider gezien. Dat is niet de bedoeling”.
Ambtenaren zijn juist geholpen met dit principebesluit, het afschaffen van de Rutte-doctrine: “Stel dat er in het voorbereidende proces tot het besluit een fout is gemaakt, dan is dat door transparant te zijn eerder op te sporen en te herstellen. Daarmee kun je drama’s als het toeslagenschandaal voorkomen”.

Volgens secretaris-genraal Maarten Schurink van het Ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK) is het nodig dat er ruimte komt “van ministers die tegenspraak verwelkomen en verantwoordelijkheid nemen voor een politiek besluit – ondanks afwijkende ambtelijke adviezen – en van de Kamer om niet met naam en toenaam in het openbaar ter verantwoording te worden geroepen voor onze adviezen. Als die ruimte er niet komt dan zou er inderdaad wel eens een grijs circuit kunnen ontstaan”.

Vanaf dag één zal het echt niet allemaal goed gaan, denkt zijn collega op het Ministerie van Financiën, Bas van den Dungen: “Uiteindelijk ben ik ervan overtuigd dat verreweg de meesten blij zullen zijn met deze grotere openheid”.
Hij stelt dat hij als hoogste ambtenaar van Financiën “bewindspersonen zo nodig duidelijk zal maken dat ook vervelende boodschappen onderdeel van de advisering zijn. Want wij adviseren, politici besluiten. Zo was, is en blijft de verdeling”.

Ambtelijk vakmanschap

Van den Dungen en Schurink stellen dat actieve openbaarmaking eerder een kans dan een bedreiging is voor ambtenaren. Schurink: “Het biedt dan juist een kans om het professionele gezicht van de overheid en het vakmanschap van ambtenaren te laten zien”.
Van den Dungen: “Met actieve openbaarmaking komen er kansen om het ambtelijk vakmanschap naar voren te brengen. Door notities actief te delen ontstaat een completer beeld van alle afwegingen, dilemma’s en opties die ambtenaren hebben geschetst. De actieve openbaarmaking zal laten zien hoe grondig wij werken”.

De schaduwkant: overbelichting en totale controle

Zoals met vele dingen in het leven heeft ook transparantie een keerzijde. Filosoof Evert Beyers schreef erover in zijn Verhandeling ter verkrijging van de graad van Meester in de wijsbegeerte, De transparante samenleving (Antwerpen, 2015):

“Het begrip transparantie geldt vandaag als wondermiddel tegen corruptie en misleiding. Wie of wat gezien wordt is deugdzaam, dat is het idee. Maar hoewel transparantie voor velen het beste recept lijkt om het vertrouwen te herwinnen of de efficiëntie te verhogen, zou men zich kunnen afvragen: waarom heeft transparantie een onbetwiste status in onze samenleving, en hoe terecht is dat eigenlijk?
Om het concept transparante samenleving in vraag te stellen, heb ik de inzichten van de Koreaans-Duitse filosoof Byung-Chul Han als leidraad genomen”.

Beyers schrijft over de verhouding tussen de schaduwkant van transparantie en vrijheid en transparantiedwang als nieuwe machtstechniek:

“Mijn stelling luidt dat transparantie een systeemdwang is van ‘openheid’ die een weerslag heeft op de vrijheid van het subject. In het paradigma van het ‘kunnen’ wordt het subject in het arbeidsproces verleid tot positiviteit en zelfcontrole. Het digitaal panopticum dwingt het subject tot zelftransparantie. Telkens wordt een onzichtbare of intransparante machtsuitoefening als vrijheid ervaren maar in werkelijkheid betekenen deze vormen van disciplinaire zelfuitbuiting het einde van de eigenlijke vrijheid. De dialectiek van de vrijheid hebben we geïnterpreteerd als ‘iets voor vrijheid houden wat eigenlijk neerkomt op dwang’. Het is een paradox waarbij het onderworpen subject zich niet bewust is van zijn eigen onderworpenheid. Dit heeft gevolgen op het persoonlijke vlak. Het subject wordt zelfdestructief wanneer het zichzelf wil verwerkelijken en optimaliseren, of wanneer het permanent in verbinding wil staan met anderen. In het paradigma van het ‘kunnen’ is het gevoel van vrijheid zo groot dat er geen weerstand meer mogelijk is.

We kwamen ook tot de vaststelling dat de transparantiedwang een nieuwe machtstechniek is. Op het niveau van de samenleving is de schaduwkant van transparantie immers de aankondiging van een overbelichting, dit is het moment of de situatie waarin de openheid of onthulling omslaat in totale controle. Omdat het subject hyperdoorzichtig is door een overmaat aan positiviteit en gelijkschakeling kan het volledig geobjectiveerd en onderworpen worden aan onzichtbare machtstechnieken. Dit leidt tot een verdere inperking van de vrijheid”.

Helft ambtenaren wil meer transparantie, een deel vreest toename informeel circuit, door Yvette de Vries, FNV, 11 februari 2021: www.fnv.nl

Grijs circuit vervangt Rutte-doctrine (artikel bevat resultaten van het onderzoek), door Yolande de Koster, Binnenlands Bestuur, 11 februari 2021: www.binnenlandsbestuur.nl/bestuur-en-organisatie/nieuws/grijs-circuit-vervangt-rutte-doctrine.16044885.lynkx

‘Goede ambtenaren houden geen informatie onder de pet’, door Yolanda de Koster, Binnenlands Bestuur, 12 februari 2021: www.binnenlandsbestuur.nl/bestuur-en-organisatie/nieuws/goede-ambtenaren-houden-geen-informatie-onder-de.16048419.lynkx

Downloaden De transparante samenleving. Verhandeling aangeboden tot het verkrijgen van de graad van Meester in de Wijsbegeerte door:Evert Beyers, Universiteit van Antwerpen, 20 mei 2015: https://docplayer.nl/8659102-De-transparante-samenleving.html

Noot
^*) Over de term Rutte-doctrine zie artikel in Trouw van 14 januari 2021 ‘Rutte-doctrine’ is een scheldwoord geworden, maar de premier blijft er vierkant achter staan: www.trouw.nl

Foto bovenaan is van Frits de Jong: gebouwen van ministeries in het Wijnhavenkwartier van Den Haag