Wat voor professionele ruimte hebben ambtenaren van de Belastingdienst, de Douane en de Dienst Toeslagen nodig om hun werk goed te kunnen doen? Om maatwerk te leveren en, waar nodig, om het ambtelijk gezag terug te winnen en wantrouwen om te zetten in vertrouwen? Antwoorden zijn te vinden in het op 18 april 2023 in Utrecht gepresenteerde boek Gezaghebbend heffen, innen, toekennen en controleren. Het eerste exemplaar werd aangeboden aan Bas van den Dungen, secretaris-generaal bij het Ministerie van Financiën. Hij zei dat hij het “een waardevol boek vindt voor iedereen in de uitvoering én in beleid”.
In september 2020 had een delegatie van het bestuur van de Vereniging van Hogere ambtenaren bij het Ministerie van Financiën – VHMF – een gesprek met Van den Dungen over de staat van de Belastingdienst. Aanleiding was de reactie van VHMF op de aangifte – vanwege de Toeslagenaffaire – van het Ministerie van Financiën tegen de eigen Belastingdienst. Deze stap werd door veel ambtenaren als traumatisch ervaren. Het bestuur sprak over de zorgen van zijn leden en de onmiddellijke gevolgen van deze aangifte op het gezag van, en dus het vertrouwen in, de Belastingdienst. Van den Dungen daagde de leden uit zelf antwoorden te vinden op de vraag wat voor professionele ruimte ze nodig hebben: Hoe zouden jullie het willen?
Voorzitter Jurjen Glazenburg van VHMF schrijft in het Voorwoord: “In het najaar van 2020 ben ik onder onze leden op zoek gegaan naar wat zij verstaan onder ‘professionele ruimte’. Die zoektocht culmineerde uiteindelijk in het idee om met behulp van Stichting Beroepseer een aantal Goed Werk Plaatsen (groepsgesprekken met uitvoerende ambtenaren) te organiseren met de VHMF als opdrachtgever, zodat een goed inzicht zou ontstaan in wat de collega’s die dagelijks contact hebben met burgers en bedrijven zelf nodig achten om het vertrouwen in de Belastingdienst weer op te bouwen”.
Een Goed Werk Plaats is een ontmoetingsplek waar professionals openlijk kunnen spreken over hun eigen werk. De bedoeling is deelnemers te stimuleren om na te denken over de kwaliteit van het eigen beroep en hen uit te dagen hun vakmanschap te ontwikkelen.
De uitkomsten van de Goed Werk Plaatsen vormen het fundament van het boek. Glazenburg in het Voorwoord: “We gaan dieper in op de factoren die het vakmanschap binnen de diensten in de weg staan en de manier waarop deze knelpunten kunnen worden aangepakt. Daarbij koppelen we de uitkomsten van de Goed Werk Plaatsen aan het gedachtegoed over ambtelijk vakmanschap en overheidsgezag dat Stichting Beroepseer door de jaren heen heeft verzameld en ontwikkeld. De Goed Werk Plaatsen stonden open voor alle medewerkers van de Belastingdienst, de Dienst Toeslagen en de Douane”.
Het wezen van het boek is dat de medewerkers zelf de voorwaarden voor professionele ruimte aangeven, een eerste voorwaarde voor de menselijke maat in de uitvoering, en daarmee voor meer vertrouwen in de Belastingdienst, de Dienst Toeslagen en de Douane.
De kwaliteit van de uitvoering bepaalt de geloofwaardigheid van de overheid
De Belastingdienst wordt gerekend tot de vijf grootste uitvoeringsorganisaties van de Rijksoverheid, naast Rijkswaterstaat, het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV), de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJKI en de politie. Deze publieke uitvoeringsorganisaties zijn decennialang het ‘stiefkind’ van de Rijksoverheid geweest, omdat op departementaal niveau te weinig naar de uitvoering geluisterd wordt.
Vaak is sprake van steeds nieuwe politieke eisen en druk, een uitdijende verantwoordingsbureaucratie, een hoge werkdruk, doorgeslagen efficiencydenken, te weinig budget en achterstallige ict-infrastructuur, wat ertoe heeft geleid dat de arbeidstevredenheid onder de medewerkers steeds verder is afgenomen. Deze gang van zaken wordt al decennialang door velen bekritiseerd, maar er is nauwelijks iets veranderd. Een treffend voorbeeld hiervan waren de jaarverslagen van de vicepresident van de Raad van State, Herman Tjeenk Willink in de periode 1997 – 2012. Keer op keer waarschuwde hij hierin voor de ernstige verwaarlozing van de uitvoering en de gevolgen hiervan, mede voor de democratisch rechtsorde. Hij vond echter geen gehoor. In 2018 publiceerde hij met zijn boek Groter denken, kleiner doen nog eens een kernachtige samenvatting van zijn gedachtegoed. Een van de belangrijkste principes daarvan was: De kwaliteit van de uitvoering bepaalt de geloofwaardigheid van de overheid.
De driehoeksrelatie
In de afgelopen decennia zijn politieke uitvoeringsorganisaties sterk bedrijfsmatig aangestuurd, waardoor efficiencydoelstellingen en financiële targets de hoogste prioriteit hebben gekregen. Dit kwam onder andere tot uitdrukking in een aansturingsmodel dat geënt is op economische theorieën over de verhouding tussen aandeelhouders als opdrachtgevers en bestuurders van bedrijven als opdrachtnemers. Daarbij gaat men ervan uit dat beide partijen hun eigen financiële belang willen behartigen ten koste van de ander, en daarom elkaar onderling wantrouwen. De samenwerking werd gezien als een voortdurend gestold wantrouwen. Dit uitgangspunt is door de overheid vertaald in een driehoeksrelatie waarin uitvoeringsorganisaties beschouwd worden als opdrachtnemer (de eerste punt van de driehoek). Het directoraat-generaal van het relevante ministerie – en dat is het beleid – is vervolgens de opdrachtgever (de tweede punt) en in die hiërarchische functie verantwoordelijk voor de uitvoering van het beleid dat door de zittende politieke coalitie wordt voorgeschreven.Tenslotte is de secretaris-generaal van dat departement de eigenaar (de derde punt), en daarmee verantwoordelijk voor de (financiële) continuïteit van de uitvoeringsorganisatie en systeemverantwoordelijk.
Het driehoeksmodel is door het Ministerie van Financiën in 2017 ingevoerd voor de aansturing van de Belastingdienst, de Douane en de Dienst Toeslagen, en dat is ook zo gebleven na de ontvlechting van deze drie diensten na de Toeslagenaffaire.
De invoering van het model maakte officieel beleid van hoe de ambtelijke top zich al langer zag: als dienaar van de politieke doelstellingen van de zittende coalitie. In dat kader bemoeide de ambtelijke top zich al langer op een hiërarchische manier intensief met de drie uitvoeringsdiensten.
Van de diensten werd verwacht dat ze gewoonweg uitvoerden wat de politiek en – in het verlengde daarvan – het beleid van hen vroegen. Politiek en beleid zijn in deze werkwijze bovengeschikt aan de uitvoering. Een weerwoord vanuit de uitvoering op basis van ervaringen en expertise werd niet op prijs gesteld, en als de uitvoering al waarschuwingen gaf of aanbevelingen deed, dan werden deze in het verleden regelmatig in de wind geslagen. Het primaat is aan de politiek, en in het verlengde daarvan aan het beleid. De bijzondere rechtsstatelijke dimensies van het werk van uitvoerende organisaties verdwenen zo steeds verder uit het zicht.
Om deze bijzondere rechtsstatelijke dimensies weer in het zicht te krijgen is Gezaghebbend heffen, innen, toekennen en controleren geschreven. Naast de weergave van de groepsgesprekken van de ambtenaren staan er interviews in met onder anderen een klantcoördinator bij Grote Ondernemingen binnen de Belastingdienst, een douanemedewerker en een onlangs met pensioen gegane medewerker van de Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen. Thijs Jansen, directeur van Stichting Beroepseer, had een interview met Bart Snels, inspecteur-generaal bij de Inspectie belastingen, toeslagen en douane. Snel wil graag dat de “medewerkers weer trots kunnen zijn op het werk dat ze doen”. De inspectie valt onder het Ministerie van Financiën, maar functioneert onafhankelijk en bepaalt bijvoorbeeld zelf welke onderzoeken ze uitvoert en hoe. Alle onderzoeksrapporten worden openbaar gemaakt op de eigen website, en ook meteen onverkort naar de Eerste en Tweede Kamer gestuurd.
Gezag
In de boektitel staat het woord gezaghebbend. Hoofdstuk 3 is gewijd aan gezag als voorwaarde voor een goed functionerende overheid. Vertrouwen en gezag gaan samen. De Belastingdienst heeft aan gezag verloren vanwege de Toeslagenaffaire. Aan het begin van de inleiding van het boek staat een citaat uit de reactie van VHMF op de aangifte tegen de Belastingdienst door het ministerie van Financiën :
Gezag, meer dan van macht, daar moet de Belastingdienst het in de dagelijkse uitvoering van hebben. Dit gezag is voor een groot deel gebaseerd op het vertrouwen van de Nederlandse samenleving dat de Belastingdienst zijn taak goed en verantwoordelijk uitoefent.
Om doelgericht en effectief te kunnen werken is het cruciaal dat overheidsinstanties, en de ambtenaren die voor deze instanties werken, over gezag beschikken. Uitgelegd wordt wat modern gezag is en wat het niet is. Gezag is belangrijk voor een goed functionerende overheid, maar gezag is geen vanzelfsprekendheid.
Het boek besluit met zestien aanbevelingen van de deelnemers aan de Goed Werk Plaatsen: Wat is er nodig om gezaghebbend ambtelijk vakmanschap te stimuleren?
1. Organiseer op basis van vertrouwen
2. Voor een lerende en professionele organisatie is een open en veilige werkomgeving nodig
3. Maak carrière maken op inhoud mogelijk
4. Zorg voor een gemeenschappelijk opleidingsdeel
5. Organiseer een uitstekende leeromgeving voor medewerkers
6. Zorg voor visie en continuïteit
7. Zet in op rechtsstatelijk ambtelijk vakmanschap
8. Faciliteer de werkvloer
9. Zorg voor een betere borging van vaktechniek
10. Maak werk van informatiemanagement
11. Zorg voor een algemene grondslag voor datagebruik
12. Herijk de rollen en verantwoordelijkheden van de ambtelijke top, het middenmanagement en de teamleiders
13. Formuleer beoordelingscriteria voor managers
14. Zorg voor aandacht voor het vak vanuit het management
15. Managers: heb vertrouwen in de medewerker en diens vakmanschap
16. Laat de ambtelijke top naar buiten toe opkomen voor de medewerkers
Gezaghebbend heffen, innen, toekennen en controleren. Adviezen uit de praktijk van de Belastingdienst, de Douane en de Dienst Toeslagen, door Maurits Hoenders, Thijs Jansen, Corné van der Meulen & Gerard van Nunen. Een uitgave van Stichting Beroepseer, in opdracht van de Vereniging van Hogere ambtenaren bij het Ministerie van Financiën (VHMF) en met ondersteuning van het Ministerie van Financiën, 151 p., april 2023.
Voor downloaden van het boek, klik hier.
Voor meer informatie over een gedrukt exemplaar kunt u contact opnemen met Corné van der Meulen: c.vandermeulen@beroepseer.nl
Reacties
Reactie van Bas van den Dungen, secretaris-generaal bij Ministerie van Financiën: https://www.linkedin.com/posts/bas-van-den-dungen_menselijkemaat-professioneleruimte-ambtelijkvakmanschap-activity-7054101234105925632-uG2q?trk=public_profile_share_view
Reactie van Patrick De Winter, specialist Financial Accounting Investment Institutions:
“Ik ben het eens met Bas. Het is een zeer lezenswaardig boekje met goede aanbevelingen om de inspecteur weer zijn vak kwalitatief te mogen laten uitoefenen. Dat zal de menselijke maat ten goede komen”.
https://www.linkedin.com/posts/patrick-de-winter-3304b73_ik-ben-het-eens-met-bas-het-is-een-zeer-activity-7054582862515200000-DxQF?trk=public_profile_share_view
Reactie van Bart Boersma, advocaat / directeur van Customs Knowledge op Linkedin:
“Het Financieele Dagblad heeft afgelopen donderdag nog een keer op 2 pagina’s aandacht besteed aan de strenge regels in het douanerecht en de soms halsstarrige aanpak van Douane Nederland. In het artikel besteed Laurens Berentsen aandacht aan twee beroepsprocedures bij de diverse douanegerechten. Ik schreef hierover ook het boek Rechtsbescherming in het douanerecht: een kritische beschouwing.
Op diezelfde dag kwam Stichting Beroepseer met de uitgave “Gezaghebbend heffen, innen, toekennen en controleren. Adviezen uit de praktijk van de Belastingdienst, de Douane en de Dienst Toeslagen. Hierin is onder meer een interview opgenomen met een controleleider van Douane Nederland.
De controleleider stelt in het interview onder meer: ‘Bij de Douane wordt veel aandacht besteed aan het beperken van risico’s die voortvloeien uit de Europese Douanewetgeving, met als doel te voorkomen dat we door Brussel worden aangesproken, of zelfs een rekening of boete krijgen. Daarom kiezen we ervoor om de wet- en regelgeving op punten heel strikt te interpreteren en toe te passen in ons beleid. In mijn beleving leggen we daarbij de focus vooral op rechtmatigheid, omdat we bang zijn dat een bedrijf misschien iets krijgt waar het geen recht op heeft, of dat we publieke gelden mislopen. We lopen daarmee echter het risico om rechtvaardigheid uit het oog te verliezen. Voor mij betekent dat recht doen aan een situatie, handelen op basis van billijkheid, evenredigheid en geloofwaardigheid. Maar ook bedrijven goed informeren en faciliteren om aan de wet- en regelgeving te voldoen’
Dit is precies in lijn met mijn conclusies in mijn boek. Het boek is nog steeds verkrijgbaar via: www.customsknowledge.nl
Inkijkexemplaar: https://www.customsknowledge.nl/files/2023-02/preview-rechtsbescherming-in-het-douanerecht-.pdf?25bffc2ae9
Douane wil van geen wijken weten, door Laurens Berentsen, Het Financieele Dagblad, 19 april 2023:
Is de douane halsstarrig of alleen onvermurwbaar bij het toepassen van de Europese wetten en regels voor de invoer van goederen? Critici menen dat het eerste het geval is. Twee rechtszaken om zelf een oordeel te kunnen vormen.
In deze twee douanezaken kruist douane-advocaat Bart Boersma de degens met de autoriteiten. Boersma is auteur van het in februari 2023 verschenen boek Rechtsbescherming in het douanerecht – een kritische beschouwing. Daarin schrijft hij dat ondernemers die het met de douane aan de stok krijgen, niet te benijden zijn. Zie: https://fd.nl/politiek/1473810/douane-wil-van-geen-wijken-weten-nvd3caSsNrcf
Gezaghebbend heffen, innen, toekennen en controleren – het boek, door Paul Soomers, VHMF, april 2023: https://www.vhmf.nl
