Caroline Raat

Het Blauwe boek voor bewindspersonen: rechtsstaat, integriteit en corruptie vergeten?

Geschreven op 17 februari 2026. Gepost in Algemeen, Blogs, Overheid. Geen reacties op Het Blauwe boek voor bewindspersonen: rechtsstaat, integriteit en corruptie vergeten?

Binnenkort treedt een nieuwe regering aan. De aankomende bewindslieden ontvangen het Blauwe boek, Handboek voor bewindspersonen. Dit boek is bedoeld om de bewindslieden alle informatie te geven die zij nodig hebben. Zelfs als zij dit serieus uit hun hoofd leren – en wie zal dat doen? – zullen zij weinig leren over rechtsstaat (wordt 1 keer genoemd zonder enige uitleg), integriteit (wordt ook bekend verondersteld) en corruptie (wordt 3 keer genoemd met een apert verkeerde uitleg). Het Blauwe boek is dringend aan een update toe, want het is verouderd: de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) geldt bijvoorbeeld al jaren niet meer, maar wordt nog wel besproken. De Gedragscode Goed Openbaar Bestuur, wordt slechts in een bijlage genoemd, maar niet uitgelegd. Internationale verdragen, grondrechten en mensenrechten, de trias politica ontbreken volledig. De rechtsstatelijke verhouding tot de rechterlijke macht beperkt zich tot een paar zinnetjes die de kern niet raken.

Dat ambtelijke omkoping (corruptie), waar ook omkoping door bestuurders en volksvertegenwoordigers onder valt strafbaar is, leert de bewindspersoon niet in dit boekwerk – de overige ambtsmisdrijven en schending ambtsgeheim ontbreken volledig. Op eufemistische wijze wordt slechts gesproken over ‘het aannemen van geschenken’. Uit deze zinsnede moet de bewindspersonen maar opmaken dat het hier gaat over corruptie; dit ‘wordt niet aanvaard’:

Geschenken in de vorm van diensten, geld, papieren die geld vertegenwoordigen (anders dan de gebruikelijke geschenkbonnen zoals een boekenbon) en geschenken die worden gegeven met de kennelijke bedoeling om een politieke gunst, contract of dienstverlening te verkrijgen worden niet aanvaard. (Handboek, p. 40)

Is de ambtenaar die dit boek schreef soms bang om bewindspersonen te wijzen op harde juridische grenzen? In dit geval artikel 363 van het Wetboek van Strafrecht (passieve ambtelijke omkoping):

Met gevangenisstraf van ten hoogste zes jaren of geldboete van de vijfde categorie wordt gestraft de ambtenaar:
1°. die een gift of belofte dan wel een dienst aanneemt, wetende of redelijkerwijs vermoedende dat deze hem gedaan, verleend of aangeboden wordt teneinde hem te bewegen om in zijn bediening iets te doen of na te laten;
2°. die een gift of belofte dan wel een dienst aanneemt, wetende of redelijkerwijs vermoedende dat deze hem gedaan, verleend of aangeboden wordt ten gevolge of naar aanleiding van hetgeen door hem in zijn huidige of vroegere bediening is gedaan of nagelaten;
3°. die een gift of belofte dan wel een dienst vraagt teneinde hem te bewegen om in zijn bediening iets te doen of na te laten;
4°. die een gift of belofte dan wel een dienst vraagt ten gevolge of naar aanleiding van hetgeen door hem in zijn huidige of vroegere bediening is gedaan of nagelaten.

En waarom wordt deze bepaling niet enigszins juridisch correct weergegeven? Ik zou zeggen: zoek de vele fouten in de ‘toelichting’ in het Blauwe boek in relatie tot de strafbepaling. Typerend is ook dat de bewindspersoon zelf mag uitmaken of hij een geschenk aanneemt of niet. Hoe kan hij dat doen als hij totaal geen concrete handvatten krijgt om daarover te beslissen?

Integriteit wordt hier en daar in het Blauwe Boek genoemd, waar het gaat om de – eveneens erg ongelukkig weergegeven – geheimhouding, nevenfuncties en dergelijke, maar de context van integriteit – waarom is het zo belangrijk in een democratische rechtsstaat? – ontbreekt. Kijken we naar het enige dat er wel over integriteit wordt genoemd, dan is het vooral gericht op het voorkomen van publiciteitsrisico’s. Dat integriteit daar in de kern niet over gaat –

Wat ook ontbreekt, en wat met betrekking tot de verhouding tot de ambtenarij en haar rechtsstatelijk vakmanschap en integriteit erg problematisch is, is het volledig ontbreken van de normalisering van de rechtspositie van ambtenaren sinds 2020. Hoewel correct in het Blauwe Boek is beschreven dat de minister politiek verantwoordelijk is voor wat zijn ambtenaren doen en niet dat het de taak van de ambtenaar is om deze verantwoordelijkheid te bevorderen of beschermen, zien we verder geen enkele beschrijving van de verhouding tussen bewindspersoon en ambtenaren, op die van de Algemene Bestuursdienst na.

In de paragraaf over ministeriële verantwoordelijkheid staat dat het de minister is die ambtenaren aanspreekt op zaken die niet goed zijn gegaan. Dat zou sinds de normalisering niet de normale gang van zaken moeten zijn; wie dat wel mag, blijft vaag. Want de minister is niet langer de werkgever; dat is de staat. En werkgeverschap en inhoud van het werk zijn volgens de wetgever ‘uit elkaar gehaald’. Het is de vraag of de minister namens de werkgever nog als ‘baas van de ambtenaren’ gezien moet worden, zo staat het ook te lezen in de Routewijzer rechtspositie rijksambtenaren, waarin wordt gepleit voor meer duidelijkheid op dit punt.

Qua integriteit volstaat het Blauwe boek met een bijlage, de ‘self-assessment risicoanalyse integriteit’. Dit is een beperkte aantal vage, vrijblijvende vragen, zoals “Heeft een vertegenwoordiger van uw politieke partij met u gesproken over mogelijke integriteitrisico’s (in welke vorm dan ook, bijvoorbeeld een integriteitstoets)? Zo ja, zijn daar relevante uitkomsten voor het door u beoogde ambt?” Op basis hiervan wordt het ‘goede gesprek’ gevoerd. Nb: er wordt ook een screening in de dossiers van justitie en AIVD gedaan, die echter lang niet alle integriteitsaspecten raakt en die bovendien een momentopname is.

Het Blauwe boek is dringend aan een update toe. Daarbij verdient het aanbeveling om de nieuwe bewindspersonen veel beter te informeren over achtergrond en inhoud van de democratische rechtsstaat, internationaal recht, grondrechten, mensenrechten, integriteit en de verhouding tot de ambtelijke vakmensen dienen hierin centraal te staan.

Geef ambtelijke meningsuiting en demonstratierecht eenduidige kaders

Geschreven op 18 september 2025. Gepost in Blogs, Overheid. 1 reactie op Geef ambtelijke meningsuiting en demonstratierecht eenduidige kaders

Onder ambtenaren is de afgelopen jaren sprake van een toenemend openlijk activisme onder verwijzing naar de rechtsstaat. Een prominent voorbeeld hiervan is ‘Ambtenaren en de Grondwet’ die de afgelopen anderhalf jaar protesteert tegen het Gaza-beleid van de Nederlandse regering. Al meer dan 85 weken vindt er in de lunchpauze voor het Ministerie van Buitenlandse Zaken een sit-in plaats. De ambtenaren achten het regeringsbeleid in strijd met Nederlands en internationaal recht. Ze wijzen op artikel 90 van de Grondwet: ‘De regering bevordert de ontwikkeling van de internationale rechtsorde’.

Op basis daarvan verwijten zij dat de regering geen consequenties trekt uit het oordeel van het Internationaal Gerechtshof in Den Haag. Daarin staat dat Israël “onmiddellijke en effectieve maatregelen” moest treffen om de Palestijnen in de Gazastrook te beschermen tegen het risico van genocide door te zorgen voor voldoende humanitaire hulp en basisvoorzieningen. Dit oordeel is gebaseerd op het Genocideverdrag dat door Nederland is geratificeerd. Aangesloten staten moeten volgens dit verdrag genocide voorkomen en de ambtenaren verwijten de regering daarin nalatigheid.

Dit ambtelijke activisme heeft voor sommigen een schimmige status. We weten niet of de regering en ambtelijke top dit goedkeuren, of slechts gedogen. Er zijn Kamervragen over gesteld door partijen die kritisch zijn op het gedrag van de ambtenaren. Het is ook niet bekend of individuele ‘activisten’ op de werkvloer geconfronteerd worden met consequenties. Dit terwijl wetten en internationale verdragen hierover helder zijn: wat de ambtenaren doen, is toegestaan, ook als de ministers het er niet mee eens zijn.

We noemen het censuurverbod op de vrijheid van meningsuiting in artikel 7 van de Grondwet. Daarin staat dat je niet vooraf toestemming hoeft te vragen voor jouw uiting en dat deze ook niet vooraf verboden kan worden. Hooguit achteraf kan een uiting beoordeeld worden, bijvoorbeeld door de rechter of de werkgever. Zo is het ook geregeld volgens de Ambtenarenwet. Daarnaast noemen we artikel 10 EVRM (Europees Verdrag Rechten van de Mens), dat niet alleen de vrije meningsuiting, maar ook de vrije nieuwsgaring als mensenrecht regelt. De gedragscode en de handreiking zouden hiermee in overeenstemming moeten zijn.

De eigen documenten van de overheidswerkgever, met name de Gedragscode Integriteit Rijk, bevatten onduidelijke ‘uitgangspunten’, terwijl een gedragscode duidelijke gedragsregels moet bevatten, die overeenkomen met wat er in de wet staat. De code maant ambtenaren ‘voorzichtig te zijn met het openlijk ventileren van persoonlijke opvattingen’ en ‘eerst met hun collega’s en/of hun leidinggevende te spreken’. Nog onduidelijker is de Handreiking Online Communicatie Rijksambtenaren. Die bestempelt ambtenaren als ambassadeurs van het rijk. Er staat: ‘Twijfel over je bijdrage? Vraag je af of je: Je collega’s nog recht in de ogen kunt kijken na plaatsing? Je goedkeuring zou krijgen van je baas? Je op je gemak zou voelen als jouw bijdrage de volgende dag in de krant zou staan?’

Deze eigen regels zijn onduidelijk en op zijn minst niet in de geest van het geldende recht. De maningen miskennen dat het activisme gevat moet worden in termen van demonstratierecht en vrije meningsuiting. De gedragscode en handreiking omzeilen het grondwettelijk censuurverbod .

In plaats van als werkgever voor deze rechten te gaan staan, worden ambtenaren met vaagheid en een beroep op eigen verantwoordelijkheid ontmoedigd om frank en vrij voor de rechtsstaat op te komen.

Deze onduidelijkheid geldt ook voor andere rechten en plichten inzake rechtsstatelijke verantwoordelijkheden. Gedragsregels voor de toepassing van belangrijke regels in verdragen, Algemene verordening gegevensbescherming, Algemene wet bestuursrecht en Wet open overheid en de beginselen van behoorlijk bestuur ontbreken vrijwel geheel. Het verbod op corruptie komt er bekaaid van af en het aannemen van geschenken is niet goed geregeld. De vraag of sprake is van belangenverstrengeling wordt ten onrechte aan de eigen beoordeling overgelaten. Kijken we naar hoe dit in andere landen, maar ook in richtlijnen van de OESO wordt behandeld, dan loopt Nederland fors achter.

Het is voor iedereen van groot belang dat het gedragskader fors bijgewerkt wordt zodat ambtenaren weten waar zij voor hun rechtsstatelijk vakmanschap aan toe zijn. Hun rechten en plichten kunnen veel duidelijker. Dit kan in de Ambtenarenwet zelf nader inhoudelijk geregeld worden, of in de in wet genoemde algemene maatregel van bestuur, waarin regels kunnen worden opgenomen over de in de Ambtenarenwet geregeld de gedragscode. De code moet op basis van rechtsstatelijke waarden heldere gedragsregels bevatten.

Caroline Raat en Thijs Jansen publiceerden vorige week de Routewijzer rechtspositie rijksambtenaren.

Caroline Raat is jurist, sociaal wetenschapper en auteur van diverse boeken en publicaties over rechtsstaat, ethiek en integriteit.

Thijs Jansen is directeur van Stichting Beroepseer en auteur van diverse publicaties over ambtelijk vakmanschap en de democratische rechtsstaat.

Rapport Algemene Rekenkamer over integriteitsbeleid ministeries schiet tekort

Geschreven op 13 september 2024. Gepost in Blogs, Overheid. Geen reacties op Rapport Algemene Rekenkamer over integriteitsbeleid ministeries schiet tekort

Op 10 september 2024 verscheen een rapport van de Algemene Rekenkamer over het integriteitsbeleid zoals dat op de ministeries wordt ingezet en beleefd, met de titel ‘Integriteit als basis’.[1] Bij een aantal ministeries schort het aan aandacht en regels voor integer werken, alsmede voor de naleving en monitoring ervan. Uit een enquête die de Rekenkamer onder rijksambtenaren hield blijkt dat bij een vermoeden van schending van de integriteit meer ambtenaren niet melden dan wel.

Voordat ik op deze cijfers inga, bespreek ik enkele conclusies uit het rapport van de Rekenkamer en ga er inhoudelijk dieper op in, aangezien veel in het rapport onbesproken blijft. In het algemeen besteedt de Rekenkamer veel aandacht aan formele aspecten – is er een meldprocedure of functionaris? – en weinig aan de inhoud van het integriteitsbeleid – is het inhoudelijk volgens diverse wetten in orde en werkt het ook goed?

Volgens het rapport zijn de integriteitscoördinator en de vertrouwenspersoon niet overal goed gepositioneerd. Dat is een belangrijk punt, maar belangrijker is dat de betrokken persoon voldoende opleiding en ervaring heeft voor de betreffende functie. Uit een recente vacaturetekst van een van de ministeries worden organisatiesensitiviteit, veerkracht en inlevingsvermogen vereist van de centrale integriteitcoördinator.[2] Echter, enige kennis en ervaring met het betreffende – uitermate complexe – terrein van integriteit, misstanden, ongewenst gedrag en dergelijke, wordt niet vereist. Deze vacature is helaas kenmerkend voor de wijze waarop de overheid denkt integriteit er ‘wel even bij te doen’.

Helaas stelt de Rekenkamer dit gebrek aan basiskennis en -ervaring niet vast voor de coördinerende rol, maar wel voor vertrouwenspersonen. De Rekenkamer gaat er overigens van uit dat een paar dagen informele opleiding – want een formele opleiding voor dit vak ontbreekt – wel voldoende is voor deze brede functie. Dat is een ernstige misvatting. Al eerder blogde ik hierover op de website en gaf aan dat ook het Huis voor klokkenluiders hierover zorgen heeft.[3] Om die reden gaf een aantal specialisten in de recente internetconsultatie over het onderwerp aan dat de opleiding van de vertrouwenspersoon wettelijk geregeld moet worden als formele (top)opleiding op minimaal NLQF niveau 6.[4]

Zijn de meldregelingen wel in orde?

Voor wat betreft meldregelingen, geeft de Rekenkamer aan dat deze grotendeels wel op orde zijn. Maar is dat ook zo? De door de Rekenkamer, maar ook door de bonden ‘goedgekeurde regeling’ van het ministerie van Justitie en Veiligheid staat op punten haaks op de Wet bescherming klokkenluiders (Wbk).[5] Dat is ook niet zo raar, want zij dateert uit 2021, terwijl de wet uit 2023 stamt. Medewerkers die in gewetensproblemen zitten kunnen terecht bij een speciale commissie. Deze lijkt zich op een speciale website te presenteren als een ‘soort van externe instantie’, maar dat is zij niet. De wettelijk verplichte verwijzing naar de echte externe instanties ontbreekt echter.

De definitie van maatschappelijke misstand klopt niet met de huidige wet. Ook lijkt de commissie te suggereren dat de melder eerst intern alle stappen ‘via de lijn’ of via de – niet altijd goed geoutilleerde – integriteitscoördinator moet doorlopen – dit bekende en onwettig euvel bespreek ik hieronder. En als klap op de vuurpijl handelt de commissie de melding niet volgens de wet af, maar heeft hierover een geheel eigen werkwijze. Kortom: de vraag doet zich voor of de Rekenkamer zelf wel voldoende specialistische kennis op het gebied van de Wbk in huis heeft (gehaald) om andermans regelingen en praktijken te kunnen beoordelen.

En de cultuur dan?

Qua cultuurmaatregelen leunt de Rekenkamer sterk op een aantal bestuurskundige werken over leiderschap en voorbeeldgedrag.[6] En dat is problematisch, omdat we inmiddels uit een veelheid aan onderzoek weet dat ethisch leiderschap – en dus voorbeeldgedrag – geen vaardigheid is, maar een competentie die sterk samenhangt met persoonlijkheid en daarbij behorende intrinsieke waarden. En die verander je niet, en die leer je niet op een cursus.[7] Dat verklaart ook precies waarom zo veel cultuurveranderingsprojecten– of het nu gaat om integriteit, rechtsstatelijkheid of nieuwe bestuurscultuur – mislukken. Voorbeeldgedrag werkt ook lang niet zo goed als de Rekenkamer uit de enquête concludeert, omdat het moet aansluiten bij de waarden van de medewerkers. Anders doet het helemaal niets. Aangezien de Rekenkamer geen definitie geeft van organisatiecultuur, moet de vraag worden gesteld of zij weet wat dit is, wat deze doet en hoe deze zich vormt en verandert.

De Rekenkamer noemt het positief voor de cultuur dat in de Gedragscode Integriteit Rijk aandacht is voor het bespreekbaar maken van morele kwesties, maar dit opschrijven in een code werkt volgens deskundigen zo goed als niet. Roepen dat ‘de deur altijd open staat’ en inspiratiedagen houden is helaas soms juist een kenmerk van virtue signalling en daarmee van fake-veiligheid.[8] Het is dus mogelijk dat ook als volgens de enquête 76% van de respondenten meldt dat de leidinggevende het goede voorbeeld geeft, dit is gebaseerd op perceptie. Je weet immers pas of iemand een ethisch leider is als je een onwelgevallige misstand bij hem of haar meldt en je daarna niet wordt weggewerkt.

Moelijk melden

En daarmee kom ik op het laatste en helaas niet verbazingwekkende punt: ambtenaren melden misstanden maar liever niet. Dat volgt ook wel uit wat respondenten melden aan de Rekenkamer over het echte gedrag van leidinggevenden: dat is niet al te duidelijk. De Rekenkamer zet in – als gewoonlijk – op betere begeleiding van leidinggevenden. Maar dat helpt vaak niet. Uit internationale cijfers weten we dat tot zo’n 63 procent van de leidinggevenden toxisch is.[9]

Hoeveel leiders bij de overheid precies in deze categorie vallen, weten we niet. Echter, bekend is wel dat de overheid vanwege de hiërarchische structuur en de relatie met macht en status een aantrekkelijke werkgever is hiervoor.[9] Het is dan ook statistisch waarschijnlijk dat de cijfers bij de Nederlandse overheid niet veel anders liggen dan internationaal. Een fors deels van de leiders bevindt zich in de zogeheten dark triad: de overlappende subklinische (‘normale’) trekken van psychopathie, Machiavellisme en narcisme. Zo stelt hoogleraar psychologie Van Eijbergen dat een derde van bankbestuurders psychopathische trekjes heeft.[11] Volgens hoogleraar Kets de Vries is de helft van de leidinggevende wegens narcistische trekken ongeschikt voor hun functie.[12] Machiavellisme komt eveneens veel voor onder leiders. Uit internationaal onderzoek weten we dat juist de overheid een aantrekkelijk jachtgebied is voor deze duistere karakters; zij gedijen in machtsongelijke, statusgerichte, politiek opererende organisaties.[3]

Terwijl op ministeries veel wordt ingezet op tegenspraak, melden in de lijn (‘bij de baas’) en morele dialoog, zijn dat vaak geen veilige routes, zo blijkt uit onderzoek, maar bijvoorbeeld ook uit mijn ervaring met het bijstaan van ambtenaren die dat hebben geprobeerd.[14] Ook zie ik bij diverse organisaties dat er voor morele kwesties andere routes worden opgetuigd. Een bekend voorbeeld is een burgemeester van een grote stad die ambtenaren opriep om bij een collegenota waar zij ‘buikpijn’ van kregen een sideletter te voegen, die hij in zijn eigen la stopte. Hij zou er dan ‘het zijne mee doen’. Ik zie ook diverse oplossingen die organisaties bedenken om bestuursrechtelijke of rechtsstatelijke problemen via de lijn bespreekbaar te maken in plaats van te verwijzen naar de wettelijke meldkanalen. Echter, zodra deze geen oprechte fout of maatwerkcasus zijn, maar bewust in stand worden gehouden, is sprake van een meldwaardige misstand.[15]

Zet in op veilig melden

Gelukkig weet Van Eijbergen ook de oplossing: een goede, veilige en vertrouwelijke meldprocedure. Volgens de internationale richtlijnen en volgens de wet. Dat is waar ik ook al sinds 2013 voor pleit: niet het zoeken naar informele alternatieven, maar het normaliseren van melden moet voorop staan. Anders dan veel mensen denken, is dat niet per se een zwaar traject met een opgetuigde procedure. Maar het is wel veilig en wettelijk beschermd.[16]

Juist om deze reden moeten alle ambtenaren voldoende op de hoogte worden gebracht van hun rechten en plichten, bijvoorbeeld tijdens een beroepsopleiding.[17] Opleiding over integriteit en anticorruptie wordt bovendien in de komende EU-Corruptierichtlijn verplicht gesteld. Dat is hard nodig. Want vaak blijken ambtenaren geen idee te hebben waar zij met hun melding heen kunnen. En de integriteitscoördinator en vertrouwenspersoon weten het ook niet. De reactie van minister Uitermark op het rapport van de Rekenkamer is nogal ambtelijk en obligaat.[18]

Momenteel voert Stichting Economisch Onderzoek de invoeringstoets uit op de huidige Wet bescherming klokkenluiders.[1] Wat hieruit komt, weten we nog niet, maar uit eerdere onderzoeken komt naar voren dat het met de veiligheid en de manier waarop met name de interne meldprocedure functioneert, niet goed is gesteld.[2] Dat geldt ook voor de overheid, waar een wirwar van meldloketten, procedures en integriteitscommissies het er niet gemakkelijk op maakt. Hopelijk gaat de minister daarmee echt fors aan de slag. Want integriteit is de kern van de democratische rechtsstaat.

Noten
1 https://www.rekenkamer.nl/publicaties/rapporten/2024/09/10/integriteit-als-basis.
2 https://tinyurl.com/4c4vbm7b.
3 https://beroepseer.nl/blogs/advies-over-veilig-melden-vraagt-om-vakmanschap-van-vertrouwenspersonen/.
4 https://tinyurl.com/h9vkunsr.
5 Ik heb geen oordeel over de commissie als zodanig, slechts op de informatie en de procedure https://tinyurl.com/tzh362fr.
6 Deze zijn vaak gebaseerd op een verouderde lezing van het werk van Bandura.
7 Zie voor wetenschappelijke bronnen onder meer: https://www.beslisgoed.nl/wetenschap/.
8 https://auditmagazine.nl/artikelen/morele-moed-moet-niet-moeten/.
9 M.S. Aasland et al, The Prevalence of Destructive Leadership Behaviour, British Journal of Management 2010, pp. 438-452.
10 Op carrièremogelijkheden, status, reizen, borrels en dergelijke prikkels worden topambtenaren ook juist geworven, terwijl dat niet verstandig is. Vries, R.E. de, A.J. Barends & B.P.N. Koch, Handleiding Nederlandstalige HEXACO-PI-R, Vrije Universiteit Amsterdam 2023, p. 29
11 https://tinyurl.com/2parmhu9.
12 https://boommanagement.nl/artikel/het-ontbreekt-topbestuurders-aan-zelfreflectie/.
13 Gruda,J., Dritjon. K.; McCleskey, I. “Cause we are living in a Machiavellian world, and I am a Machiavellian major: Machiavellianism and academic major choice”. Personality and Individual Differences. 205: 112096 Fennimore, A. and Sementelli, A. (2016), “Public entrepreneurship and sub-clinical psychopaths: a conceptual frame and implications”, International Journal of Public Sector Management, Vol. 29 No. 6, pp. 612-634. Hanson,LW & Baker, David L. (2017)
“‘Corporate Psychopaths’ in Public Agencies?”, Journal of Public Management & Social Policy: Vol. 24: No. 1, Article 3. https://beroepseer.nl/blogs/instrument-voor-hulp-aan-organisaties-om-mensen-met-hoge-ethische-normen-aan-te-trekken-en-te-behouden/.
14 FNV 2018, FNV, Integriteit bij de rijksoverheid, 2018
15 De Wet bescherming klokkenluiders, Verkenning van de staats- en bestuursrechtelijke aspecten, Sdu PB 2023/6, nr. 123.
16 https://beroepseer.nl/blogs/ambtelijke-gewetensbezwaarde-is-beter-beschermd-dan-velen-weten-schending-van-de-rechtsstaat-is-een-misstand/.
17 https://beroepseer.nl/blogs/wat-moet-de-beginnende-ambtenaar-kennen-en-kunnen/.
18 https://www.rekenkamer.nl/publicaties/brieven/2024/09/10/reactie-minister-van-bzk-op-het-rapport-integriteit-als-basis

Caroline Raat is onderzoeker, docent en auteur; specialist Rechtsstaat en Integriteit Overheid

Ambtelijke gewetensbezwaarde is beter beschermd dan velen weten: schending van de rechtsstaat is een misstand

Geschreven op 4 juli 2024. Gepost in Blogs, Overheid, Publieke en semi-publieke sector. 2 reacties op Ambtelijke gewetensbezwaarde is beter beschermd dan velen weten: schending van de rechtsstaat is een misstand

De enige ‘ambtenaar’ die geen andere keuze heeft dan ‘een andere baan te zoeken als zijn geweten knelt’, is de koning.[1] Gelukkig geldt dat niet voor alle andere ambtenaren: zij hebben verdragsrechtelijk beschermde rechten, waaronder dat op vrije meningsuiting en vereniging. Dat is beperkt in artikel 10 van de Ambtenarenwet, slechts “voor zover door de uitoefening van deze rechten de goede vervulling van zijn functie of de goede functionering van de openbare dienst, voor zover deze in verband staat met zijn functievervulling, niet in redelijkheid zou zijn verzekerd.” De koning sprak dus voor zijn beurt, en zijn opmerking gaf weinig blijk van begrip voor de worsteling van ambtenaren in deze complexe tijd.

In deze bijdrage beschrijf ik dat niet alleen artikel 10 van de Ambtenarenwet, maar met name internationale verdragen, de Grondwet en de Wet bescherming klokkenluiders (Wbk) hier zullen gelden. De ambtenaar hoeft geen andere baan te zoeken bij rechtsstatelijke gewetensnood; hij mag rechtsstatelijke problemen melden en soms zelfs de openbaarheid zoeken.[2] Dat betekent dat zodra er redelijke vrees bestaat dat er iets onrechtsstatelijks staat te gebeuren:

De ambtenaar niet ‘via de lijn’ hoeft te gaan.
De ambtenaar het recht heeft om intern te melden bij een daartoe buiten de lijn geplaatst ‘meldloket’.[3]
De ambtenaar het recht heeft om rechtstreeks extern te melden, bijvoorbeeld bij het Huis voor klokkenluiders. Dit is bij ‘problemen aan de top’ vaak de veiligste weg.
In bepaalde gevallen heeft de ambtenaar volgens artikel 17ea, tweede lid, van de Wbk het recht om meteen de openbaarheid te zoeken, namelijk als:
a. de misstand een dreigend of reëel gevaar kan zijn voor het algemeen belang.
b. een risico bestaat op benadeling bij melding aan een bevoegde autoriteit of een andere bevoegde instantie.
c. het niet waarschijnlijk is dat de misstand doeltreffend wordt verholpen.
In alle andere gevallen moet de ambtenaar de externe instantie waar hij heeft gemeld, een redelijke termijn (doorgaans drie maanden) de kans geven om de gemelde misstand op te volgen. Daarna mag hij de openbaarheid zoeken.

Interne dialoog, extern zwijgen?

De wetgever schreef over artikel 10 van de Ambtenarenwet dat het goed mogelijk is dat vanaf de invoering van de Wet normalisering (in 2020) de doctrine zou gaan veranderen: een spreekverbod zou dan tot de mogelijkheden kunnen behoren.[4] Gelukkig is het niet zover gekomen, maar de uitlatingen van de koning staan niet op zichzelf. De houding: “Als het je niet bevalt, dan vertrek je maar”, en vooral de opvatting dat je je alleen intern zou mogen uiten en niet ‘extern zou mogen gaan’ wordt ook gebezigd door topambtenaren en onderschreven door bestuurskundige Zeger van der Wal. De laatste zei in De Telegraaf van 11 juni 2024: “Je gaat intern, via de geëigende weg” – bedoeld is: via de lijn. Als dat niet werkt, dan kun je volgens hem zeggen: “Ik ga wel ergens anders werken, want “extern” is ‘ingewikkeld’. In wezen moet je volgens hem de houding aannemen: “ik heb mijn zegje gedaan en nu ga ik uitvoeren”.[5]

Deze houding past bij zijn essay Ambtelijke helden gezocht, waarin hij ambtenaren aanmoedigt om intern zo kritisch mogelijk te zijn (daar mag het ‘schuren’), maar niet extern. Een vergelijkbare juridisch aanvechtbare houding wordt gepropageerd in de Handreiking: Ambtenaar en grondrechten, Ruimte én beperkingen van het ministerie van BZK.[6] Zowel in De Telegraaf als in dit essay gaat het telkens over beleid, en daar zit wellicht een probleem.

De rechtsstatelijke grens

Beleid, of dat nu van een kabinet, minister komt of niet, is er in soorten. Beleid dat binnen rechtsstatelijke en andere fundamentele grenzen uiting geeft aan een regeringsprogramma met een bepaalde politieke kleur, daar moet een ambtenaar loyaal – en dus ook kritisch vanuit zijn expertise, ambtseed en publieke waarden – uitvoering aan geven. Maar beleid kan ook in strijd komen of dreigen te komen met de Grondwet – waarin staat dat Nederland een rechtsstaat is! – en daarmee automatisch ook met internationale verdragen en Nederlandse wet- en regelgeving. Onrechtsstatelijk beleid dus, en daar ligt de grens van braaf doen wat je wordt opgedragen. Integendeel, daar hoeft de ambtenaar niet aan mee te werken.[7] Hij kan dit weigeren en dat mag geen gevolgen hebben; zelfs de gebruikelijke ‘herplaatsing na overleg’ is fnuikend. Een aan publieke waarden loyale ambtenaar wordt dan immers geapaiseerd, terwijl de misstand blijft bestaan.

Onrechtsstatelijk beleid en uitvoering zijn misstanden

Onrechtsstatelijk beleid en uitvoering en het gevaar daarop zijn een misstand volgens de Wet bescherming klokkenluiders (Wbk) die “sterk te maken [heeft] met rechtsstatelijkheid en goed bestuur.(…) Hiermee is het algemeen belang automatisch gemoeid, en in veel gevallen ook het belang van individuele burgers. (…).”[8] Van der Wal gaat voorbij aan zowel de vraag of ‘beleid’ niet tevens een maatschappelijke misstand kan zijn. Daaraan hoeven ambtenaren niet mee te werken. Ook hoeven zij niet te vertrekken. Hoewel hopelijk niet zo bedoeld, versterkt het een gevaarlijke tendens, namelijk dat als er sprake is van een democratische legitimatie, dat gelijkstaat met rechtsstatelijkheid – de meerderheid bepaalt wat de rechtsstaat is.[9]

Staatscommissie: topambtenaren als rechtsstatelijke roergangers

Hierover denkt de Staatscommissie rechtsstaat anders: de rechtsstaat is geen set van regeltjes, maar van waarden en beginselen: “Dit begint ermee dat het parlement en de regering de principes van de rechtsstaat uitdragen en elkaar daarop aanspreken.” Maar daar houdt het voor de Staatscommissie qua uitdragen en aanspreken op: de organisatie en ambtenaren moeten dan wel over een rechtsstatelijk kompas beschikken en dit door ‘reflectie op dilemma’s’ en een vrijblijvende jaarlijkse training versterken, maar dat gaat simpelweg niet, en zeker niet voldoende werken. Dat gebeurt immers al jaren, zonder enig aantoonbaar resultaat.[10]

Bovendien kijkt de Staatscommissie alleen naar topambtenaren: die moeten meer rechtsstatelijk besef krijgen. Maar al die andere ambtenaren dan? Moeten die nog steeds loyaal zijn aan baas, topbaas en bestuurder? Ook als die niet loyaal zijn aan de rechtsstaat, de samenleving en de ambtenaren die hun best doen dat wel te blijven? En waarom hebben zij – en de burgers van Nederland – geen recht op rechtsstatelijk vakmanschap, terwijl zij juist de ogen, oren, hoofd en handen van de rechtsstaat zijn?[11]

De Staatscommissie gaat uit van cultuurverandering’.[12] Haar oplossingen geven echter blijk van ‘oude bestuurscultuur’: een beetje training en dialoog hier, meer overleg tussen de instituties daar, en dan lost het niet-burgergerichte systeemprobleem zich wel op, maar deze oplossingen zijn al eerder geprobeerd en zijn mogelijk zelfs riskant. Burgers meer het gevoel geven dat er naar ze wordt geluisterd, is een ander voorbeeld van een cosmetische oplossing die het systeemprobleem niet adresseert. De werking ervan is bovendien nooit goed onderzocht.[13]

Openbaarheid zoeken en de klok luiden mag (soms) en werkt

Om deze reden is het niet alleen onbegrijpelijk, maar ook onverantwoord dat Staatscommissie, ministerie en Van der Wal geen aandacht besteden aan de Wet bescherming klokkenluiders. Onrechtsstatelijk beleid (bijvoorbeeld door voorgenomen wetgeving of instructies en het gevaar hierop) valt onder dit regime. Ook in andere overheidspublicaties, zoals de Gids Ambtelijk Vakmanschap, ontbreken de wettelijke meldprocedure en de rechten van ambtenaren volledig. Het woord ‘rechtsstaat’ komt er ook niet in voor.[14]

Anders dan binnen de rijksdienst gebruikelijk is, mag de ambtenaar volgens de Wbk als gevolg van zijn melding niet van zijn werkzaamheden worden gehaald of op een andere manier worden benadeeld (pesten, intimidatie, demotie, ontslag, etc). Als een internationaal verdrag geschonden dreigt te worden, dan is er sowieso een rechtsstatelijke misstand die intern en extern volgens de beschermde procedure gemeld mag worden. Dan is er immers ook gevaar voor het algemeen belang. Als een minister niet van plan is aan zo’n schending iets te doen, dan is het in wettelijke termen “niet waarschijnlijk dat de misstand doeltreffend wordt verholpen.” In zo’n geval zal de ambtenaar, op grond van de Wbk, maar ook op grond van het EVRM direct de openbaarheid mogen zoeken, bijvoorbeeld door vreedzaam te demonstreren.[15] Laat de nieuwe ministers daar maar aan wennen!

Noten
[1] De Koning is in Nederland volgens artikel 32 van de Grondwet drager van een ambt. Op grond van artikel 42, eerste lid van de Grondwet is hij weliswaar onderdeel van de regering, maar het tweede lid maakt dat de ministers verantwoordelijk zijn voor zijn gedrag en uitlatingen. Hij is niet aan hen ondergeschikt, maar kan geen beslissingen nemen. De koning kan door het parlement buiten staat worden verklaard.
[2] Een meer uitgebreide toelichting staat in het blog Misverstanden over melden van misstanden: https://www.researchgate.net/publication/371292479_Misverstanden_over_melden_van_misstanden.
[3] https://www.beslisgoed.nl/morele-moed/ In deze beslishulp staan denkstappen, zoals de vraag of iets een misstand is, hoe veilig je eigen organisatie is en hoe stevig je in je schoenen staat.
[4] Kamerstukken II 2011/12, 32550, nr. 8, p. 33.
[5] https://www.telegraaf.nl/nieuws/2094541656/rijksambtenaren-bibberen-voor-bewindspersonen-en-vrezen-beleid-rechts-kabinet.
[6] https://www.grenzeloossamenwerken.nl/publicaties/brochures/2023/12/18/handreiking-ambtenaar-en-grondrechten-ruimte-en-beperkingen. Deze is overigens ingetrokken omdat de Gemeenschappelijke Ondernemingsraad hierover niet was geraadpleegd.
[7] https://www.researchgate.net/publication/333245471_Caroline_Raat_Werkweigering_als_alternatief_voor_klokkenluiden.
[8] https://www.researchgate.net/publication/373823565_Wet_bescherming_klokkenluiders_en_het_bestuursrecht
[9] https://www.staatscommissierechtsstaat.nl/onderwerpen/rapport.
[10] Er wordt namelijk geen onafhankelijk objectief (‘dubbelblind’) onderzoek naar gedaan.
[11] https://beroepseer.nl/actueel-in-beroepseer/het-recht-op-ambtelijk-vakmanschap-verschenen/.
[12] Dit terwijl bekend is dat culturen bijna niet te veranderen zijn, en al zeker niet zonder volledig andere wijze van werving, selectie en sanctionering: https://beroepseer.nl/blogs/instrument-voor-hulp-aan-organisaties-om-mensen-met-hoge-ethische-normen-aan-te-trekken-en-te-behouden.
[13] https://www.researchgate.net/publication/381707760_Informele_aanpak_in_de_wet_onnodig_en_riskant
[14] https://www.grenzeloossamenwerken.nl/ambtelijk-vakmanschap/gids-ambtelijk-vakmanschap.
[15] Verwezen wordt naar de uitspraken van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens ECLI:CE:ECHR:2008:0212JUD00142770 (Guja) en ECLI:CE:ECHR:2023:0214JUD002188418 (Luxleaks 2).

Caroline Raat is onderzoeker, docent, auteur en specialist Rechtsstaat en Integriteit Overheid

Afbeelding bovenaan is van Succo

Wat moet de beginnende ambtenaar kennen en kunnen?

Geschreven op 24 april 2024. Gepost in Blogs, Overheid, Publieke en semi-publieke sector. Geen reacties op Wat moet de beginnende ambtenaar kennen en kunnen?

De ambtseed: een belofte van meer vakmanschap

Een paar maanden geleden lag het ontwerp voor de wijziging van de AMvB waarin de ambtseed- en belofte (hierna: ‘eed’) voor Rijk, maar ook diverse andere overheidswerkgevers wordt gewijzigd, voor consultatie ter inzage.¹⁾ De voorgenomen wijziging, die uitvoering geeft aan de motie-Ellian, zou volgens de wettekst op 1 juli 2024 in werking moeten treden.²⁾ In plaats van loyaliteit aan de leidinggevende of bestuurder, staan werken in het algemeen belang en voor de samenleving, integriteit, rechtvaardigheid, gelijkwaardigheid en respect centraal.

De minister licht toe: “Zo wordt bijgedragen aan de professionalisering van ambtelijk vakmanschap en het creëren van een overheid die betrouwbaar, dienstbaar en rechtvaardig is.” Dat is volgens de meesten een grote verbetering, hoewel de tekst intrinsiek vaag is. Want wat betekenen algemeen belang en samenleving, en is hiertussen een verschil? En wat betekenen integriteit en rechtvaardigheid? In dit blog leg ik uit dat een eed alleen niet voldoende is, maar moet worden ingezet voor werving en selectie, en voor de vorming van ambtelijk vakmanschap en beroepseer. Ik doe een voorzet voor een lesprogramma.

Werkt een ambtseed wel?

Het is opmerkelijk dat de minister, terwijl hiervoor buitengewoon weinig wetenschappelijk bewijs is, denkt dat de eed bijdraagt aan ambtelijk vakmanschap en een ‘rechtsstatelijke cultuur’. Dat is een argument dat weliswaar niet tegen het afleggen van een eed pleit, maar verwachtingen schept die niet waargemaakt kunnen worden. Aeschylus schreef immers al: “Het is niet de eed die ons de mens doet geloven, maar de mens de eed.” Internationaal onderzoek naar ambtseden van o.m. Bowman & West bevestigen deze oude wijsheid: er is veel meer voor nodig.³⁾

Gebeurt dat niet, niet goed, of niet tijdig, dan is de ambtseed een verplicht nummer. Intrinsiek rechtsstatelijk gemotiveerde ambtenaren houden zich ook zonder eed aan het wensenlijstje. Voor anderen is het een niet beklijvende reminder. Voor extrinsiek gemotiveerde mensen is het, net als wijziging van de Grondwet en andere regels nog minder: een lege huls. Je houdt je eraan zolang het je goeddunkt. Zoals Alvesson & Sveningsson het uitdrukken: een ambtseed, gedragscode of visiedocument is, als deze niet de waarden van de organisatie uitdrukt, een uiting van hypercultuur: het wordt slechts uiterlijk beleden, waardoor mensen alleen maar gedemotiveerd raken.⁴⁾

Het belangrijkste is dat de eed al bij werving en selectie een belangrijke rol speelt.⁵⁾ Werving op de gewenste waarden levert de meeste winst op: deze mensen hoeven niet te worden ‘hervormd’ – iets dat doorgaans niet zal werken. Door groei van de groep intrinsiek gemotiveerde vakmensen, die integriteit, rechtvaardigheid en dienstbaarheid tot hun beroepseer rekenen, ontstaat een kritische massa die de organisatiecultuur kan veranderen. Dat gaat echter niet vanzelf: organisaties en persoonlijkheden trekken elkaar aan; onethische organisaties trekken laag-integere mensen aan en omgekeerd.⁶⁾

De huidige opleidingspraktijk: vrijblijvend, versnipperd en niet effectief

De overheid heeft naar aanleiding van de Toeslagenaffaire een grote hoeveelheid aan projecten en programma’s in het leven geroepen die iets aan het vakmanschap en de organisatiecultuur moeten doen. Zij kenmerken zich door volledige vrijblijvendheid en vaak ook door een gebrek aan goede wetenschappelijke onderbouwing van de effectiviteit ervan. Ook zijn de trainingen vaak te kort om kennis en vaardigheden aan te leren.

De opleidingen zijn versnipperd ondergebracht bij departementale academies, die deze vaak commercieel inhuren. Een probleem daarbij is dat commerciële opleidingsinstituten niet altijd kwaliteit leveren, omdat certificering (o.m. ‘post-academisch’) en accreditering volgens deskundigen niet goed werkt.⁷⁾ Als ambtenaren les krijgen in een vak van iemand die daar zelf ook niet voor heeft gestudeerd, levert dat ‘vlek op vlek’ op.

De overheid moet dus streven naar effectieve, minder vrijblijvende opleiding van ambtenaren. De filosofie hierachter is dat wordt gewerkt aan een volledige (set van) competentie(s), bestaande uit drie aspecten, te weten: 1. persoonlijkheid, talent en waarden, 2. kennis en 3. vaardigheid. Omdat het eerste bij volwassenen vrijwel onveranderbaar is, verdient het de voorkeur hiernaar al tijdens de werving en selectie goed te kijken.⁸⁾ Dit is ook in overeenstemming met internationaal gezaghebbende aanbevelingen van de OESO.

Het is belangrijk te beseffen dat zowel internationaal als nationaal eisen aan opleiding en kennis worden gesteld.¹⁰⁾ Opleiding is daarmee niet iets vrijblijvends, gericht op eigen ontwikkeling, maar gericht op rechtsstatelijk democratisch vakmanschap. Op die manier kan de ambtenaar gezaghebbend bestuur en politiek adviseren met het doel de samenleving recht te doen. De ambtseed kan dan doen wat het belooft.

Tijdens de onboarding zal bewustwording van de positie van de ambtenaar en de overheid een grote rol spelen, naast werken aan kennis en vaardigheden.¹¹⁾ Dit zal zo veel mogelijk in gemengde sessies gebeuren. Om de competentie te borgen, zal de ambtenaar aan het einde een toets moeten behalen.

Wat verwacht de samenleving van de ambtenaar?¹²⁾

Onpartijdigheid;
Rechtmatig- & recht-vaardigheid;
Eerlijkheid (integriteit, transparantie, doen wat je belooft);
Doelmatigheid (geen tijd/geld verspillen, geen strijkstokken);
Doeltreffendheid (samenleving en burgers moeten er echt iets aan hebben).

Dit vertaalt zich in een programma waarin eisen worden gesteld aan:

Basiskennis en -inzicht/bewustwording op het gebied van:
- Rechtsstaat: (inter- en supra-)nationaal staats- en bestuursrecht (waaronder ook anticorruptierichtlijn) en staatsinrichting;
- Bestuurlijke moraal: integriteit, ethiek, verbinding met rechtsstatelijke evenwichtskunst en moraal van macht (gezag);
- Openbare financiën: begroting, budgetten en kostenbewustzijn;
- Bestuurskunde: beleids- en organisatiekunde;
- Dienende overheid: participatie, verbinden, inclusiviteit, openheid, luisteren.

Vaardigheden:
- Toepassen juridische, ethische en bestuurlijke kennis in eigen werk;
- Kritisch denken over eigen werk en organisatie(onderdeel);
- Onpartijdig en eerlijk adviseren en beslissen;
- Grenzen van eigen kennen, kunnen en bevoegdheden beseffen: hulp vragen en interdisciplinair samenwerken;
- Veilig een onderwerp aan de orde stellen en zonodig melden;
- Luisteren, gespreksvoering, communicatie met media/samenleving.

In de bijlage doe ik een voorzet voor een lesprogramma waarin al deze aspecten aan de orde komen. Klik hier voor Programma voor de beginnende ambtenaar: https://beroepseer.nl

Noten
¹⁾ https://www.internetconsultatie.nl/ambtseed/b1.
²⁾ Kamerstukken II 2020/2021, 35 570, nr. 63.
³⁾ Bowman, J. S., & West, J. P. (2020). Pointless or Powerful: The Case for Oaths of Office. Administration & Society, 52(8), 1147-1169. https://doi.org/10.1177/0095399719890836.
⁴⁾ Alvesson, M., & Sveningsson, S. (2007). Changing Organizational Culture: Cultural Change Work in Progress (1st ed.). Routledge, h. 7. https://www.taylorfrancis.com/chapters/mono/10.4324/9780203935965-18/hyperculture-mats-alvesson-stefan-sveningsson.
⁵⁾ Zie hierover ook de brief d.d. 20 maart 2023 van de Maatschappelijke Coalitie Over Informatie Gesproken aan de minister van BZK met infographic en de daarbij behorende theoretische toelichting.
⁶⁾ https://beroepseer.nl/blogs/instrument-voor-hulp-aan-organisaties-om-mensen-met-hoge-ethische-normen-aan-te-trekken-en-te-behouden; B. Wang, W. Andrews & R. E. de Vries (2023), HOT and Attractive? The Hazardous Organization Tool as an Instrument to Avoid Attracting and Retaining People with Low Ethical Standards, Journal of Business and Psychology, https://doi.org/10.1007/s10869-023-09900-z.
⁷⁾ https://www.internetconsultatie.nl/wetnlqf/reactie/3e5cabb9-db45-4e45-9431-ba9129c44ab7
⁸⁾ O.m. De Vries, R. E., Barends, A. J., & Koch, B. P. N. (2023). Handleiding Nederlandstalige HEXACO-PI-R. Vrije Universiteit Amsterdam. ISBN 978-90-9037918-0; http://dx.doi.org/10.17605/OSF.IO/4QK8X.
⁹⁾ Zie o.m. www.oecd.org/gov/pem/recommendation-on-public-service-leadership-and-capability.htm;
www.oecd-ilibrary.org/governance/the-oecd-framework-for-digital-talent-and-skills-in-the-public-sector_4e7c3f58-en;
www.oecd.org/gov/public-employment-and-management-2021-938f0d65-en.htm;
www.oecd.org/gov/digital-government/the-e-leaders-handbook-on-the-governance-of-digital-government-ac7f2531-en.htm.
¹⁰⁾ Zie voor bronnen voor juridische eisen aan de kwaliteit en het grondrecht op goed bestuur ‘Grondslagen voor het recht op ambtelijk vakmanschap’ in: Jansen et.al., Het recht op ambtelijk vakmanschap, stichting Beroepseer 2022, p. 32. https://beroepseer.nl/download/6/documenten/42349/het-recht-op-ambtelijk-vakmanschap-door-thijs-jansen-hans-wilmink-en-anderen.pdf. Recentelijk worden hier ook een verplichting op het gebied van rechtsstatelijkheid en anticorruptie aan toegevoegd in artikel 6 van het voorstel van de Europese Commissie voor een Anticorruptierichtlijn (2023/0135 (COD)).
¹¹⁾ In veel opleidingen ligt momenteel een onevenredige aandacht op vaardigheid. Echter, verantwoorde taakuitoefening kan alleen plaatsvinden als een vaardig persoon ook voldoende onderscheidend vermogen (kennis en bewustzijn) heeft om zijn werk te kunnen doen. Bovendien wordt ook vaardigheidstraining vaak op een niet-effectieve of wetenschappelijk onderbouwde manier gegeven.
¹²⁾ Gebaseerd op o.m. aanbevelingen van de OESO en literatuur rond Quality of Government.

Advies over veilig melden vraagt om vakmanschap van vertrouwenspersonen

Geschreven op 21 maart 2024. Gepost in Blogs, Overheid. 1 reactie op Advies over veilig melden vraagt om vakmanschap van vertrouwenspersonen

Op 18 maart 2024 verscheen het jaarverslag van het Huis voor klokkenluiders.¹⁾ Er was een toename van 50 procent meldingen in de publieke en semi-publieke sector. Het is altijd lastig om aan te geven waar die toename vandaan komt: de betere wettelijke bescherming door omkering van de bewijslast, grotere bekendheid of het afnemen van het ethisch klimaat in organisaties. Deze trend van toenemende meldingen, maar ook van afnemende ethische cultuur zien we ook in een wereldwijde survey: 87 % van de respondenten rapporteert dat hun organisatie geen sterke ethische cultuur heeft.²⁾

Zorgelijk is dat, hoewel de wet door middel van de ‘omgekeerde bewijslast’ een betere bescherming tegen benadeling in de vorm van pesten, sociale isolatie, intimidatie, beëindiging van het dienstverband of bedreiging, zou moeten bieden, de praktijk nog steeds anders is. Dit herken ik uit mijn eigen onderzoeks-, les- en rechtsbijstandservaring. Mensen worden door leidinggevenden, maar ook door vertrouwenspersonen en integriteitsmedewerkers aangemoedigd om zaken op de afdeling of de eigen baas aan te kaarten. Hoewel we allemaal graag in een veilige organisatie werken waarin we problemen en mogelijke misstanden open kunnen bespreken op de afdeling of met de leidinggevende, is dit vaak een illusie. Die wordt versterkt door projecten waarin mensen daartoe ondoordacht worden aangespoord.

Cultuurverandering

Als gevolg van de toeslagenaffaire, maar ook de verhoogde aandacht voor grensoverschrijdend gedrag, is er een trend ontstaan van ‘cultuurverandering door bespreken’. Echter, zo eenvoudig werkt cultuurverandering niet^.3)Juist de leiding heeft hiermee niet alleen een probleem, maar is zelf veroorzaker of facilitator daarvan. Meldingen worden, zo vertelt voorzitter Wilbert Tomesen in Binnenlands Bestuur, vooral door de top van de organisatie ondanks het sinds 2016 bestaande wettelijk verbod ‘afgestraft’ en dat is funest voor de cultuur.⁴⁾Het is goed dat het Huis via een snelle informele interventie (de Maatwerkaanpak) probeert schade voor alle betrokkenen te voorkomen, maar dat zou niet hoeven als mensen beter werden voorgelicht over de risico’s die zij lopen.

Veilig en beschermd melden werkt het beste volgens de wettelijk route. Niet voor niets schrijft de wet – gebaseerd op de ervaring dat ‘melden bij de baas’ riskant is – voor dat dit niet ‘via de lijn’ moet, maar bij een onafhankelijke afdeling of functionaris^.5) De melding moet ook onder geheimhouding worden afgehandeld, zodat de identiteit van de melder vertrouwelijk blijft.

Binnen paar dagen geregistreerd vertrouwenspersoon

Belangrijk is ook dat vertrouwenspersonen volgens het Huis helaas niet beschikken over de nodige (basis)kennis over het melden van misstanden en daarom het Huis belasten met adviesvragen. Terwijl zij de melder moeten wijzen op de veilige wettelijke route, doen zij dat lang niet altijd. Dat is helaas niet vreemd: iedereen kan zich vertrouwenspersoon noemen en de kwaliteitseisen die de beroepsvereniging eraan stelt, zijn te laag. Binnen een paar dagen kun je geregistreerd vertrouwenspersoon zijn. Zowel de basisopleiding als de verdieping en nascholing geven aan dacht aan juridische aspecten, waaronder de Wet bescherming klokkenluiders, maar niet genoeg.

Door de vereniging geaccrediteerde docenten in juridische aspecten zijn vaak zelf niet juridisch geschoold. Recht, waaronder arbeidsrecht en mensenrechten – want daar hebben we het over – is echter een complex vakgebied dat je niet in een paar dagen leert en ook niet ‘in de praktijk bijleert’. Als een vertrouwenspersoon hierin geen relevante vooropleiding heeft, zoals maatschappelijk werk, arbeidsrecht of sociaal-juridische dienstverlening, dan heeft zo’n vertrouwenspersoon simpelweg onvoldoende vakmanschap om anderen van een verantwoord advies te voorzien.

Noten
[1] https://www.huisvoorklokkenluiders.nl/actueel/nieuws/2024/03/18/jaarverslag-huis-voor-klokkenluiders-50-meer-vermoedens-van-misstanden-gemeld-in-2023
[2] .https://www.ethics.org/just-released-2021-global-business-ethics-survey-report/
[3] https://beroepseer.nl/blogs/instrument-voor-hulp-aan-organisaties-om-mensen-met-hoge-ethische-normen-aan-te-trekken-en-te-behouden/
[4] https://www.binnenlandsbestuur.nl/bestuur-en-organisatie/publieke-sector-meldden-gemeenteambtenaren-meeste-vermoedens-misstanden?tid=TIDP5747412X1AF13DD8B5AE40E1B89DD2386F901507YI5&utm_campaign=BB_NB_Juridisch&utm_medium=email&utm_source=binnenlandsbestuur
[5] https://www.researchgate.net/publication/373823586_Speak_out_against_Speak_up_Klokkenluiden_is_niet_hetzelfde_als_je_mond_opendoen

Caroline Raat is onderzoeker, docent en auteur; specialist Rechtsstaat en Integriteit Overheid

Instrument voor hulp aan organisaties om mensen met hoge ethische normen aan te trekken en te behouden

Geschreven op 16 november 2023. Gepost in Blogs, Overheid, Publieke en semi-publieke sector. Geen reacties op Instrument voor hulp aan organisaties om mensen met hoge ethische normen aan te trekken en te behouden

Ooit werkte ik bij een overheidsorganisatie waar, zo bleek, ‘graaigedrag door de top’ en andere vormen van integriteitsschendingen als snoepreisjes, maar ook drankmisbruik, aan de orde van de dag waren. Aanbestedingen vertoonden soms opmerkelijke overeenkomsten met de corrupte praktijken in de bouwfraudezaak. Wetsovertredingen van vrienden van de bestuurders moesten worden gedoogd.

Opvallend genoeg had het bestuur in het kader van een van de vele verandertrajecten de kreet ‘wij zijn HOT: helder, open en transparant’ geadopteerd. Dat dit alleen maar voor de buitenkant was, ontdekten diverse medewerkers (waaronder ik als stafjurist, belast met integriteit) toen zij, niet beseffend hoe ver het bederf was doorgedrongen, trachtten vragen te stellen hierover. Voor we het wisten, kregen we de standaard-meldersbehandeling: intimidatie, diffamatie, isolatie en ‘wegwerken’. Dankzij veel goede collega’s en hulp van anderen zijn we er overigens prima uitgekomen.

In deze bijdrage ga ik in op wat HOT is: een instrument waarmee organisatieculturen kunnen worden gemeten om te beoordelen of zij aantrekkelijk zijn voor mensen met lage ethische normen. Het is met name geschikt voor het bedrijfsleven, maar is een nuttige gedachte om deze ‘om te bouwen’ naar een voor de overheid. Dit in aanvulling op de dirty dozen voor organisaties die een twaalftal gedragskenmerken beschrijft van toxische overheden.[1] Ik beperk mij hier tot de ‘hertaling’ van de zes kenmerken naar de publieke sector.

De mensen doen ertoe

Al decennia is men er in de organisatie- en gedragswetenschap van overtuigd dat er zoiets bestaat als persoon-organisatie fit (PO fit). Het model van persoon-organisatie fit werd geïntroduceerd door Chatman in 1989.[2] Het verwijst naar de mate waarin de waarden, normen en gedragsstijlen van een individu overeenkomen met die van de organisatie waarin ze werken. Deze overeenkomst kan invloed hebben op verschillende vlakken, zoals medewerkertevredenheid, betrokkenheid en prestaties. Hieruit volgt ook dat de persoonlijkheid van mensen ertoe doet: uit hen komt uiteindelijk een organisatiecultuur grotendeels voort.[3]

Enkele jaren geleden ontwikkelde ik, om met name de mate van bederf, toxiciteit, van een organisatie te meten een variant op de dirty dozen van de ‘duistere driehoek’. Dat is de vertaling van dark triad (een beschrijving van gedragsstijlen van mensen die subklinische – deels overlappende en daarom met elkaar in verband gebrachte – kenmerken hebben van narcisme, machiavellisme en psychopathie, zoals lage empathie en machtsgerichtheid). Deze sociaal-wetenschappelijke benadering is bedoeld om te begrijpen en verklaren, niet om te (ver)oordelen.[4]

Voortbouwend op de idee van PO fit ontwikkelde Wang de Hazardous Organization Tool (HOT), een instrument om organisaties te beoordelen die aantrekkelijk zijn voor mensen met lage ethische normen.[5] Hierin wordt het concept van persoon-organisatie fit gebruikt om te begrijpen hoe de aantrekkelijkheid van een organisatie (HOT-A) en de perceptie van een organisatie als gevaarlijk (HOT-P) invloed hebben op werkattitudes en motivatie. Mensen zullen een positievere werkattitude en motivatie hebben als hun HOT-A en HOT-P samenvallen. Dit wordt aangeduid als HOT-AP-fit.

Hazardous organizations, ‘gevaarlijke’ of onethische organisaties – ook wel toxische of bedorven organisaties genoemd – zijn volgens de gedachte van fitness minder aantrekkelijk voor mensen met hoge ethische normen. Dit komt omdat zij zich waarschijnlijk niet goed thuis voelen en dus geen fit hebben bij een dergelijk omgeving. Daarom is het belangrijk voor organisaties om een ethische cultuur te bevorderen die aantrekkelijk is voor mensen met hoge ethische normen, om zo een betere persoon-organisatie fit te bereiken en positieve werkuitkomsten te bevorderen.

Het is, zo benadrukken de auteurs, belangrijk op te merken dat de persoon-organisatie fit niet alleen gaat over de overeenkomst tussen de persoonlijke waarden en die van de organisatie, maar ook over hoe goed het individu past bij de specifieke eisen en kenmerken van de organisatie. Dit kan dus ook betrekking hebben op zaken als werktijden, werkstijl, managementstijl, enzovoort. Het is dus een complex en veelzijdig concept dat rekening houdt met verschillende aspecten van de interactie tussen een individu en zijn of haar werkomgeving.

Wat meet HOT?

HOT is een instrument dat is toegespitst op het bedrijfsleven en is bedoeld om te beoordelen of organisaties aantrekkelijk zijn voor mensen met lage ethische normen, waarbij de focus is op waarden – de dieperliggende lagen van organisatiecultuur. Het doel ervan is om organisaties te helpen mensen met hoge ethische normen aan te trekken en te behouden. Het bestaat uit twee onderdelen: HOT-A en HOT-P. HOT-A meet de mate waarin mensen zich aangetrokken voelen tot gevaarlijke organisaties, terwijl HOT-P de mate meet waarin mensen een organisatie als gevaarlijk beschouwen.

Een ‘gevaarlijke organisatie’ is volgens de auteurs een organisatie met een cultuur die onethisch gedrag kan bevorderen of tolereren. Deze organisaties zullen vaak kenmerken hebben zoals een hoge mate van concurrentie, hoge onzekerheid en losse ethische normen. Deze factoren kunnen leiden tot een werkomgeving waarin werknemers worden aangemoedigd of gedwongen om onethisch te handelen om te overleven of te slagen. Door te begrijpen welke aspecten aantrekkelijk kunnen zijn voor mensen met lage ethische normen, kunnen organisaties stappen ondernemen om deze aspecten te veranderen.

Maar wie zijn die mensen met lage ethische normen? De auteurs baseren zich hiervoor met name op de dimensie Honesty-Humility (Eerlijkheid en bescheidenheid) volgens het HEXACO-model – dit noemen we hier laag-HH, in tegenstelling tot wat ik eerder ‘de ‘H’tjes’ noemde: integere en bescheiden mensen. Verdere kenmerken die worden genoemd zijn: de duistere trekken. Zij voelen zich vaak aangetrokken tot macht en status, zelfs ten koste van anderen. Ook worden zij vaak gedreven door geld en bezit, zelfs als dit financiële of fysieke risico’s met zich meebrengt. Zij hebben verder, zo schrijven de auteurs een neiging tot ongebonden seksuele relaties.

De auteurs onderscheiden op basis van onderzoek zes kenmerken – ik zou ze zelfgerichte waarden noemen, in navolging van Schein[6] – van een ‘gevaarlijke organisatie’:

Seksuele tolerantie

Mensen met laag-HH zijn volgens onderzoek meer geneigd om zich stelselmatig in ongebonden seksuele relaties te begeven. Organisaties waar losse seksuele gedragingen en wangedrag vaker worden getolereerd, kunnen voor hen aantrekkelijker zijn. Dit kan variëren van ongepaste opmerkingen en grappen tot seksuele intimidatie of zelfs seksueel misbruik. Dergelijk gedrag kan worden genegeerd, gebagatelliseerd of zelfs bedekt door leidinggevenden of andere medewerkers, wat bijdraagt aan een cultuur van onverantwoordelijkheid en gebrek aan respect voor de rechten en waardigheid van individuen.

Machtsongelijkheid

Mensen met laag-HH geven de voorkeur aan een sociaal systeem dat ongelijkheid in stand houdt en het nastreven van macht en succes boven het beschermen van het welzijn van anderen bevordert. Verticale organisaties die machtsongelijkheid ondersteunen en interne concurrentie aanmoedigen, zijn waarschijnlijk aantrekkelijker voor deze individuen. Machtsongelijkheid betekent dat bepaalde mensen of groepen onevenredig veel macht en invloed hebben, terwijl anderen weinig of geen macht hebben. Dit kan leiden tot een cultuur van angst en intimidatie, waarin mensen bang zijn om hun mening te geven, vragen te stellen of zorgen te uiten. Het kan ook leiden tot corruptie, nepotisme en andere vormen van machtsmisbruik.

Oriëntatie op geld

Mensen met laag-HH voelen zich ‘entiteld’; gerechtigd tot meer rijkdom en worden aangetrokken door het idee om veel geld te verdienen, zelfs als dit financiële of fysieke risico’s met zich meebrengt. Organisaties waar leden sterk worden gemotiveerd door financiële prikkels, kunnen dus aantrekkelijker zijn voor deze individuen. Dit kan zich uiten in corruptie, fraude of andere vormen van financieel wangedrag.

Losse ethische normen

Mensen met laag-HH worden waarschijnlijk meer aangetrokken door organisaties die losse ethische normen hanteren. Dit zijn organisaties die meer mogelijkheden bieden voor zelfgericht gedrag. Dit kan betekenen dat de organisatie gedragingen goedkeurt of aanmoedigt die in strijd zijn met algemeen aanvaarde ethische normen. Dit kan variëren van kleine overtredingen, zoals het nemen van kantoorbenodigdheden voor persoonlijk gebruik, tot ernstigere overtredingen, zoals fraude, corruptie of milieudelicten. Volgens mij gaat het hier niet alleen om organisaties met geëxpliciteerde of openlijk lage ethische normen, maar ook met een gedoogcultuur of laissez-faire leiderschap: zie maar wat en hoe je het doet, als ik er maar niets van merk.

Kennis verbergen

Mensen met laag-HH zijn vaak terughoudend om kennis met collega’s of anderen te delen. Dit komt omdat kennis de bezitter ervan macht, status en een groot netwerk kan opleveren. Organisaties waar waardevolle informatie exclusief toegankelijk is voor enkelen kunnen dus aantrekkelijker voor hen zijn. Dit geldt volgens mij ook voor een gebrek aan openheid van de leiding naar medewerkers over strategieën of problemen die spelen; zij worden ‘dom gehouden’. En het betreft volgens mij ook het gegeven dat organisaties kennis verbergen voor anderen, bijvoorbeeld voor toezichthouders, klanten en de stakeholders – er heerst dan een cultuur van heimelijkheid. Dat leidt tot onderling wantrouwen en een suboptimaal functioneren van het bedrijf als geheel.

Ondernemingsgerichte oriëntatie

Mensen met laag-HH hebben een relatief hoge risicotolerantie, onder meer bij het nastreven van financiële belangen. Daarbij zijn zij waarschijnlijk meer geneigd om zich hierin agressief op te stellen; het zijn organisaties die ‘cowboygedrag’ vertonen. Organisaties die zijn gericht op groei en versterken van hun positie door financiële risico’s te nemen, zijn dus aantrekkelijker voor hen. In dergelijke organisaties worden medewerkers ook aangemoedigd of gedwongen om tegen elkaar te concurreren voor middelen, erkenning of promoties. Dit kan leiden tot een cultuur van “ieder voor zich”, waarin samenwerking en teamwerk worden ontmoedigd en mensen ten koste van anderen succes willen behalen.

Hier kunnen we ons allemaal wel wat bij voorstellen: veel mensen zullen niet graag in zo’n organisatie werken, omdat er weinig is dat bijdraagt aan het welzijn en welbevinden van de groep als geheel. Een organisatie kan volgens de auteurs veranderen in een toxische door een combinatie van factoren die de ethische normen en waarden van de organisatie ondermijnen. Dit gebeurt doorgaans geleidelijk en ongemerkt.

Verandering in leiderschap kan een grote invloed hebben op de ethische cultuur van een organisatie. Als een nieuwe leider bijvoorbeeld laag-HH kenmerken heeft of ‘duister’ gedrag vertoont, kan dit leiden tot een cultuurverandering waarin onethisch gedrag wordt getolereerd of zelfs aangemoedigd. Een van de manieren waarop leiderschap invloed heeft is de manier waarop zij hun gezagspositie gebruiken en hoe ze hun medewerkers motiveren. Zij belonen prestaties en de werkomgeving wordt competitiever en stressvoller, wat de interne motivatie kan ondermijnen.

Leiders hebben ook invloed op de beeldvorming en reputatie van de organisatie. Als zij die adverteren met ‘duistere toeters en bellen’, gericht op uiterlijk, macht en prestaties, trekt mensen met laag-HH aan als vliegen op een mesthoop; wat de kern is van de titel van het artikel van de Vries c.s., ‘Hot and Attractive’. Maar ook veranderingen in beleid, procedures of normen – vaak op initiatief van leiders – hebben invloed op het klimaat en de cultuur. Als een organisatie bijvoorbeeld een competitieve cultuur bevordert, waarin winnen en succes boven alles worden gewaardeerd, kan dit leiden tot een toename van onethisch gedrag. Dat is volgens mij ook het geval als er een ethische cultuur – bijvoorbeeld een ‘nieuwe bestuurscultuur’ – wordt gepredikt, zonder dat die handen en voeten krijgt of daadwerkelijk door de leider of ‘verandermanager’ wordt onderschreven, en daarmee, zoals Alvesson & Sveningsson schrijven, uiting van een hypercultuur zijn.[7] Laag-HH mensen komen als vliegen op deze mierzoete ‘integriteitsstroop’ af.

De HOT publieke organisatie

Een gevaarlijke publieke organisatie zal vergelijkbare kenmerken kunnen vertonen als die in de private sector, maar met enkele unieke aspecten vanwege de aard van de sector, waar winst en concurrentie in elk geval niet tot het voorgeschreven repertoire behoren (‘dienstbaarheid’ aan het algemeen belang). Zij vertonen de dirty dozen van toxische organisaties. Ik herhaal de zes kenmerken van De Vries et al., en geef aan waar deze mogelijk verschillen van het bedrijfsleven.

Seksuele tolerantie: hier zie ik geen verschil tussen publieke en private sector.
Machtsgerichtheid

Macht en machtsongelijkheid spelen een grote rol in en voor de publieke sector. Niet voor niets is de idee van de rechtsstaat ontstaan om willekeurige machtsuitoefening door de overheid in te dammen. Ondanks dat is uit onderzoek bekend dat mensen die macht en status ambiëren sterk worden aangetrokken door de overheid.[8] Niet alleen in politieke of bestuurlijke rollen, maar ook binnen het ambtelijk apparaat en de ‘consultancywolk’ eromheen. Dit klink tegenstrijdig met het idee dat een algemeen belang wordt gediend, maar dat kan samengaan, bijvoorbeeld bij mensen die ‘scoren’ op communal narcissism, waarbij een individu een opgeblazen beeld heeft van zijn bijdragen aan het algemeen belang en erkenning en bewondering daarvoor wil. Deze mensen zien zichzelf als behulpzaam, toegewijd of empathisch. Hun primaire motivatie is echter status en waardering, wat reden is waarom zij het gedrag alleen vertonen als anderen dat kunnen zien. Het gaat dus niet alleen om machtsongelijkheid, maar macht als sterkste drijfveer van de dark triad.

Geldgerichtheid

Hoewel de publieke sector niet winstgericht is of hoort te zijn als de private sector, kan een publieke organisatie een sterke focus hebben op geld. Dat kan betekenen dat de organisatie meer waarde hecht aan financiële overwegingen dan aan het dienen van het publieke belang. Volgens mij spelen zuiver hebzuchtige motieven een minder grote rol voor overheidsdienaren, op diegenen na die de overheid als voertuig van corruptie en ondermijning gebruiken. Andermaal, in de ‘consultancywolk’, maar ook de overheidsadvocatuur en bij interim-managers en opleiders spelen waarschijnlijk wel financiële motieven mee, ‘verpakt’ in een ideëel motief, vaak zonder al te veel wetenschappelijke onderbouwing.

Lage moraliteit

Dat een organisatie in de publieke sector dienstbaar, rechtsstatelijk en integer zou moeten zijn, betekent niet dat dat automatisch werkelijkheid is. Ook daar kan de organisatie gedragingen aanmoedigen, afdekken of tolereren die hiermee in strijd zijn. We kunnen denken aan fraude, corruptie of het schenden van de rechten van burgers. Vanwege de specifieke structuur en de relatie tussen politiek, bestuur en ambtenarij is er juist vaak sprake van het wegkomen hiermee. Ook zien we, mede als gevolg van verkiezingen, politiek ‘gedoe’ en onprofessionele of toxische werving en selectie veel falend leiderschap, waaronder laissez-faire gedrag. De publieke sector kan een gebrek aan verantwoording vertonen, onder meer vanuit (bureau)politieke belangen. Er volgen dan geen sancties zodat mensen het gevoel hebben dat ze kunnen doen wat ze willen zonder consequenties. Een externe marktprikkel ontbreekt om hier iets aan te doen.

Kennis is macht

De manier waarop met kennis en informatie wordt omgegaan weerspiegelt de organisatiecultuur. Dat geldt zeker voor publieke organisaties, al was het maar omdat informatie steeds belangrijker is. Knowledge hiding, oftewel het verbergen van kennis, houdt in dat waardevolle informatie en kennis vaak exclusief worden bewaard en toegankelijk is voor een selecte groep mensen, meestal degenen op hogere niveaus binnen de organisatie. Dit kan leiden tot een cultuur van geheimhouding en exclusiviteit, waarin informatie wordt gebruikt als een oneigenlijke vorm van macht en controle. Het gevolg is intimidatie, waardoor mensen bang zijn om vragen te stellen, zorgen te uiten of kritiek te leveren. Let wel: dat geldt uiteraard niet voor die informatie, waaronder persoonsgegevens of staatsgeheimen. Daar is juist het te los hiermee omgaan een teken van bederf.

Mensen met laag-HH, die ‘niet eerlijk zijn’, zijn doorgaans gek op geheimen, omdat zij deze kunnen inzetten voor manipulatie. Het geeft hen een gevoel van macht en controle. Aan de andere kant zullen zij er alles aan doen om hun eigen oneffenheden ‘onder de pet te houden’. Omdat overheidsorganisaties zo veel mogelijk transparant moeten zijn en veel informatie openbaar behoren te maken, is dit extra problematisch.

In toxische overheidsorganisaties kan het verbergen van kennis worden aangemoedigd of zelfs beloond, en mensen kunnen worden ontmoedigd of zelfs gestraft voor het delen van kennis, zelfs als zij dat verplicht zijn. Zij worden bang om informatie met burgers of zelfs volksvertegenwoordigers, rechters of toezichthouders te delen uit angst voor vergelding. Deze burgers kunnen daardoor ernstig worden benadeeld. Het leidt tot een gebrek aan democratische verantwoording.

Lage openheid heeft ook alles te maken met besloten netwerken.[9] De grens van waar netwerken ontaarden, ligt volgens internationale normen en onderzoek een stuk dichterbij dan waar de Nederlandse overheid gewend aan is. Netwerkgedrag dient daarom niet te worden bevorderd – iets anders is uiteraard het betrekken van alle stakeholders. Over wie er mogen meedoen in besloten netwerken (en wie niet) moet transparantie worden betracht.

Carrière en competitie

Ook de publieke sector kan ‘ondernemend’, competitief gedrag waarderen. Rangen en standen doen ertoe en bepalen sterk de macht en status van de betrokkene. Dit in combinatie met publieke beeldvorming drijft mensen met laag-HH tot deze sector. Dat geldt sterk in politieke en bestuurlijke functies, maar ook bij politie en justitie, waaronder de rechtspraak ook wordt gerekend, geldt een sterke geldingsdrang en weinig groepsgerichte moraal. Dat is ook het geval voor de ‘consultancywolk’. Vanouds hadden ‘gewone’ afdelingen bij de overheid hier weinig last van, maar dat is in de afgelopen jaren onder druk van externe factoren veranderd: ook bij gemeenten – zelfs sociale diensten – zien we soms weinig solidariteit.

Wat nu?

Er valt nog veel te onderzoeken, maar vrijblijvend is het niet. Een toxische overheidsorganisatie heeft macht over burgers en de samenleving en dat kan desastreus zijn. Een belangrijke richting waarin we kunnen denken is een andere manier van werving en selectie. De maatschappelijke coalitie Over Informatie Gesproken heeft hiervoor goede voorstellen gedaan.[10]

Klik op afbeeldingen om te vergroten

Noten
[1] https://www.onafhankelijkeonderzoekers.nl/integriteit-in-toxische-overheidsorganisaties/#_Toc110412363.
[2] J.A. Chatman (1989). Improving interactional organizational research: A model of person-organization fit. Academy of Management Review, 14(3), 333–349. https://www.jstor.org/stable/258171?origin=crossref
[3] https://www.beslisgoed.nl/organisatiecultuur-zin-en-onzin-verkend/
[4] https://www.onafhankelijkeonderzoekers.nl/integrity-in-toxic-public-organizations.
[5] B. Wang, W. Andrews & R. E. de Vries (2023), HOT and Attractive? The Hazardous Organization Tool as an Instrument to Avoid Attracting and Retaining People with Low Ethical Standards, Journal of Business and Psychology, https://doi.org/10.1007/s10869-023-09900-z.
[6] E.H. Schein (1985) Organizational Culture and Leadership. San Francisco: Jossey-Bass.
[7] M. Alvesson & S. Sveningsson (2008) Changing Organizational Culture, Cultural change work in progress. London and New York: Routledge.
[8] Dat is mede gevolg van New Public Management, maar ook door adverteren met hoog salaris, carrièreperspectieven, persoonlijke waardering en andere statusgerichte elementen (zoals invloed en publieke aandacht). Hierdoor worden bescheiden en eerlijke mensen ondergewaardeerd en ‘weggewerkt’.
[9] Lees hierover het boek Corruptie en Ondermijning, Handboek voor de publieke sector van Frank Erkens, Liesbeth Feikema, Caroline Raat, Olaf Schuwer en Willeke Slingerland (verschijnt november 2023).
[19] https://overinformatiegesproken.nl/de-nieuwe-ambtseed-een-grote-stap-naar-een-transparantere-overheid

Caroline Raat is onderzoeker, docent, auteur en specialist Rechtsstaat en Integriteit Overheid

Overheid moet verplicht worden meer informatie te geven

Geschreven op 15 juli 2022. Gepost in Blogs, Informatie en communicatie, Overheid. 1 reactie op Overheid moet verplicht worden meer informatie te geven

Alweer lezen we dat journalisten van Trouw en RTL door middel van een Woo-verzoek^*) documenten heeft gekregen over de kinderopvangtoeslagenaffaire. De Belastingdienst was al in 2017 tot aan de hoogste ambtenaar op de hoogte en meer bezig met de vraag of er excuses moesten komen dan met oplossen van het probleem. Met recht verzuchten kamerleden Omtzigt en Leijten in Nieuwsuur dat de democratie en rechtsstaat in het geding zijn: hoe kunnen zij hun werk doen zonder alle relevante stukken en informatie?

Deze vraag houdt mij in mijn werk vaak bezig. Volgens tot op heden geldende jurisprudentie van de Raad van State moet een informatieverzoeker zelf met bewijs van een onvolledig besluit komen. Pas dan verlangt de rechter een professionele ‘zoekslag’ door middel van e-discovery. Tot die tijd kan de overheid volstaan met: ‘wij hebben navraag gedaan bij de betrokken afdeling’. Vaak handelen ambtenaren die op het dossier zitten zelf Woo-verzoeken daarover af. De verleiding om eerst een schifting te maken is dan wel erg groot.

Als een kleuter

Hoe graag ik de overheid ook wil geloven, uit ervaring blijkt dat dat niet op voorhand kan. Gaat alles goed, dan krijg je vanzelf informatie. De Woo is pas nodig als er iets loos is, bijvoorbeeld na een tip aan een journalist. En dan reageren professionals net als iedereen: als een kleuter die met zijn snoet vol chocola ontkent dat hij in de snoeppot heeft gezeten. In organisaties versterkt dit gedrag. We hoeven geen excuses aan te bieden, toch? Stel je voor dat er een olievlek ontstaat! Zelden zijn er leiders – zo blijkt uit wetenschappelijk onderzoek naar welke personen worden aangetrokken tot macht en wat macht met mensen doet – gewetensvol genoeg om de storm tegemoet te treden.

Om die reden moet de Raad van State ‘om’: de overheid moet altijd met een onafhankelijk rapport onderbouwen hoe op grond van een Woo-verzoek een zoekslag is uitgevoerd. Hierin staat door wie, waar (in welke systemen) en op welke wijze is gezocht. Ook belangrijk is dat de Wet op de parlementaire enquêtecommissie wordt uitgebreid met de bevoegdheid om niet alleen ‘plaatsen te betreden’ – wat heb je daaraan, jaren na dato? – en inlichtingen te vorderen – die men in de toeslagenaffaire duidelijk niet kreeg – maar om zichzelf toegang te verschaffen tot alle gegevens. Instanties als de Onderzoeksraad voor veiligheid hebben deze, net als toezichthouders, wel. Of de Nationale ombudsman en het Huis voor klokkenluiders deze hebben, is niet duidelijk. Maar in de praktijk doen zij er veel te weinig mee.

Meer bevoegdheden voor parlementaire enquêtecommissie

In elk geval heeft de Nationale ombudsman volgens zijn rapport over de toeslagenouders uit 2017 slechts gebruik gemaakt van door een advocaat aangedragen informatie. Dat leverde al een stevig rapport en veel gejuich van burgers op, maar die informatie had aanleiding moeten zijn om al in 2017 ‘door te pakken’: ter plaatse gaan en systemen overhoop halen. De Autoriteit Persoonsgegevens deed dat in 2019 wel, hoewel op twee dagen inzage verkrijgen in systemen ook niet voldoende was. Deze week kwam Trouw met stukken die de AP ook had moeten zien. Hebben onze waakhonden wel genoeg specialisten in huis hiervoor?

Het beeld dat hieruit naar voren komt is dat van een overheid – wetgevend, uitvoerend, toezichthoudend en rechtsprekend – die niet voldoende tanden heeft en die ook nog eens niet genoeg laat zien. Nog steeds heerst er een polderachtige cultuur van elkaar kennen en (daarom) vertrouwen. Dat is mooi, maar niet professioneel. In elk geval moet de parlementaire enquêtecommissie snel meer bevoegdheden krijgen om niet langer afhankelijk te zijn van de goedwillendheid van ministeries.

Caroline Raat

mr.dr. Caroline Raat is specialist open overheid, behoorlijk bestuur en integriteit en initiator van Rechtsstaat Nederland, www.rechtsstaat-nederland.nl

Noot
^*) Woo-verzoek: Wet open overheid. De Wet open overheid geldt sinds 1 mei 2022. Deze wet vervangt de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Een verzoek om overheidsinformatie op te vragen heet nu een Woo-verzoek in plaats van een Wob-verzoek. https://www.rijksoverheid.nl/wetten-en-regelingen/productbeschrijvingen/opvragen-overheidsinformatie-woo-verzoek

Foto bovenaan is van Paul Brennan

Het laatste jaarverslag van het Huis voor klokkenluiders?

Geschreven op 19 maart 2021. Gepost in Blogs, Overheid. Geen reacties op Het laatste jaarverslag van het Huis voor klokkenluiders?

Op naar een volwaardige beschermer van melders

Op 15 maart 2020, midden in het verkiezings-, corona- en toeslagengewoel, verscheen het Jaarverslag Huis voor klokkenluiders ¹⁾. In het afgelopen jaar is er veel gebeurd waaruit blijkt hoe belangrijk veilig melden van misstanden is. Het wetsvoorstel voor wijziging van de Wet Huis voor klokkenluiders in verband met de Europese Klokkenluidersrichtlijn doet hieraan volgens het Huis en alle deskundigen en belangenorganisaties op dit terrein hieraan onvoldoende recht. Het Huis heeft in 2020 door diverse rapporten, waarvan dat over Frits Veerman, de ‘atoomspionagemelder’ aan gezag gewonnen. Het beeld van sommigen dat het Huis de werkgever altijd ‘gelijk zou geven’, klopt niet. Dat het met vaak zeer oude dossiers en vage getuigenissen moeilijk is om nog echt iets te kunnen zeggen over de ‘causaliteit’: was het ontslag of het pesten het gevolg van een melding of niet, heeft het Huis parten gespeeld.

Ik ga hier in op twee punten die ook in het Jaarverslag eruit springen: bescherming van de melder en de behoefte aan een goede interne meld- en onderzoeksprocedure. Het is niet voor het eerst dat het Huis hiervoor aandacht vraagt: in mijn interview met hem gaf voorzitter Wilbert Tomesen²⁾ aan dat beide erg belangrijk zijn. Vanuit de praktijk en mijn onderzoek hierover is mij bekend dat hier voor melders het grootste probleem zit: zij willen meteen veiligheid, niet pas in de externe procedure en niet pas na een procedure bij de rechter. Beide hebben dus met elkaar te maken.

Geef de tijger tanden

Het Huis pleit voor een stevige bevoegdheid om de melder direct te kunnen beschermen: “We kunnen melders veel beter bescherming bieden als we de bevoegdheid krijgen om in een vroeg stadium een situatie te ‘bevriezen’ om erger te voorkomen. Of als duidelijk is dat een sanctie kan volgen op represailles door werkgevers tegen mensen die te goeder trouw een misstand melden.” (p. 3) Een echte autoriteit dus.

Zo’n bevoegdheid laat zich bestuursrechtelijk gemakkelijk regelen³⁾^, middels een verbodsbevoegdheid (wij beschouwen deze persoon als melder en u mag niets meer tegen deze persoon doen en de handhavingsbevoegdheden: een dwangsom (als de werkgever zich niet aan het verbod houdt) of een boete (als een dwangsom niet genoeg is of als de overtreding al heeft plaatsgehad. Dit heeft tegelijk als voordeel dat een werkgever die meent dat dit onterecht is, vaart zal maken met zijn interne onderzoek om zo snel mogelijk van de ‘bevriezing’ af te geraken.

Eisen aan intern onderzoek

Daarmee kom ik op het tweede punt waarvoor het Huis aandacht vraagt: eisen aan het interne onderzoek. Het Huis beperkt zich daarbij in het Jaarverslag tot de ervaring dat de informatie aan de melder slecht is of dat er niets met de melding gebeurt: “Melders geven ons vaak aan dat zij niet of slechts sporadisch door hun werkgever op de hoogte worden gehouden van wat er met hun melding gebeurt. Ook maakt het ontbreken van een meldregeling het vaak lastig om een misstand op de juiste wijze te melden. Nog steeds kloppen melders bij ons aan omdat zij na een melding niets meer horen over de behandeling ervan.” (p. 11) Dat is zeker een groot probleem: onzekerheid leidt tot wantrouwen en daarmee tot escalatie. Als de melder niets hoort, denkt het dat het ‘fout gaat’; en soms terecht.

Deskundig, objectief en onafhankelijk

Maar er is een nog prangender probleem: melders worden niet alleen slecht ingelicht en soms worden meldingen niet onderzocht. Als dat wel gebeurt, verloopt zo’n intern onderzoek ook niet per se volgens de minimale beginselen van zorgvuldig onderzoek.⁴⁾ Er zijn geen cijfers over hoe vaak er problemen ontstaan, maar in die zaken waarin het tot een mogelijk geschil komt, is hierover altijd discussie. En vaak terecht. Want in de meeste interne (model)regelingen staat weliswaar dat het onderzoek in opdracht van de werkgever ‘objectief en onafhankelijk’ moet gebeuren, maar wat dat betekent, is voor veel discussie vatbaar. In artikel 10 van Voorbeeld Regeling melden vermoeden misstand van de VNG ⁵⁾staat:

1. De gemeentesecretaris stelt onverwijld een onderzoek in naar het gemelde vermoeden van een misstand, (…)
4. De gemeentesecretaris draagt het onderzoek op aan onderzoekers die onafhankelijk en onpartijdig zijn.

In artikel 10 staat het nodige voor hoe de melder op de hoogte moet worden gehouden, maar dat kan niet worden afgedwongen. Dit leidt tot grote spanning bij de melder, die zich doorgaans toch al ongemakkelijk voelt bij het geheel.

De artikelen 11 e.v. van de Voorbeeld Regeling geven een globale procedureregeling voor het onderzoek, maar wat opvalt is dat er aan het onderzoek op zich geen enkele eis wordt gesteld. De huidige wet en het wetsvoorstel tot wijziging doet dat ook niet. In de praktijk zie ik met regelmaat gebeuren dat een of meer collega’s van de melder en de ‘beklaagde(n)’ op een onderzoek worden gezet. Zeker in een kleine organisatie, waartoe de meeste gemeenten horen, werkt dat niet: er ontbreekt de nodige afstand en onpartijdigheid. De kans op beïnvloeding – bewust of onbewust – is te groot.⁶⁾ Ook als de onderzoekers formeel worden beschermd, informeel zal dat toch gebeuren.

Intern onderzoek hoeft niet binnenshuis

Nog merkwaardiger is dat in deze regeling geen enkele eis wordt gesteld aan de deskundigheid van de aan te wijzen onderzoekers. Onderzoek wordt helaas vaak nog gezien als iets dat je er wel even bij doet. Maar het is een vak op zich: niet elke ICT-er, jurist, econoom of bestuurskundige heeft die. En als men die wel heeft, betekent dat niet dat de onderzoeker op het ene gebied automatisch ook wel onderzoek kan doen op het andere gebied.

Zo heb ik meegemaakt dat een jurist met ICT-onderzoek werd belast en een boekhouder met juridische duiding van regels in de Gemeentewet. Dat is een garantie op ongelukken.

Dit geldt, zo is inmiddels tot de beroepsgroep aan het doordringen, voor advocaten: zij hebben allerlei belangrijke skills, maar hebben in hun opleiding geen onderzoeksvaardigheden meegekregen.⁷⁾

Als in strijd met aanbevelingen van het Huis⁸⁾ het onderzoek dan ook nog eens wordt aangestuurd vanuit HR/P&O, die mogelijk ook door de werkgever betrokken (zullen) worden bij maatregelen tegen ofwel de melder ofwel de beklaagde, dan heeft dat onaanvaardbare gevolgen voor zowel de misstand als de melder. Dat geldt al zeker als de melding geen ‘incident’⁹⁾ betreft – een misstap door een rotte appel – maar een echte misstand – waarbij de werkgever zelf minstens mede het probleem is, door deze te veroorzaken of niet goed aan te (willen) pakken.

In veel gevallen zal de interne procedure dus niet echt intern moeten zijn, maar er zullen externe onderzoekers moeten worden ingeschakeld, die deskundigheid, objectiviteit en onpartijdigheid kunnen waarborgen. Dat is geen zwaktebod, maar een investering in kwaliteit en vertrouwen.

Kortom: de bescherming van de melder en de kwaliteit van het intern onderzoek moet beter. De pas gekozen Tweede Kamer kan dit met de nieuwe regering nog regelen in de wet. Het staat werkgevers(organisaties) altijd vrij om deze eisen op te nemen in hun eigen regelingen.

Referenties

¹⁾ Jaarverslag Huis voor Klokkenluiders: gerichte aanpak en wetsverbeteringen om de positie van melders te verbeteren, Rijksoverheid, 15 maart 2021: https://www.huisvoorklokkenluiders.nl/Publicaties/jaarverslagen/2021/03/15/jaarverslag-2020-huis-voor-klokkenluiders
²⁾ Wilbert Tomesen: ” ‘Klokkenluider for life’ is echt geen benijdenswaardige positie” , door Caroline Raat, Risk & Compliance, 10 november 2020: https://www.riskcompliance.nl/news/wilbert-tomessen-klokkenluider-for-life-is-echt-geen-benijdenswaardige-positie/
³⁾ Internetconsultatie implementatie EU Klokkenluidersrichtlijn, Brief van Caroline Raat aan minister van Binnenlandse Zaken, 10 september 2020: Klokkenluidersrichtlijn: https://beroepseer.nl/wp-content/uploads/2021/03/internetconsultatie_implementatie_EU_Klokkenluidersrichtlijn.pdf
⁴⁾ Waarden onafhankelijk onderzoek – Beslisgoed: http://www.beslisgoed.nl/waarden-onafhankelijk-onderzoek/
⁵⁾ Voorbeeld Regeling melden vermoeden misstand, Vereniging van Nederlandse Gemeenten: https://vng.nl/sites/default/files/brieven/2019/attachments/20190611_regeling_vermoeden_misstand.docx
⁶⁾ De theorie achter nudging for ethics door Caroline Raat, Beslisgoed, augustus 2020: https://www.beslisgoed.nl/theorie/
⁷⁾ Feitenonderzoek door advocaat onverstandig, door Caroline Raat, Researchgate, februari 2020: https://www.researchgate.net/publication/339934467_Feitenonderzoek_door_advocaat_onverstandig
⁸⁾ Huis voor klokkenluiders: geen rol voor HR bij meldingen van misstanden, door Caroline Raat, Jurisprudentie voor gemeenten, Sdu, 1 juli 2019: https://www.researchgate.net/publication/334430245_Caroline_Raat_Sdu_Actueel_commentaar_Huis_voor_klokkenluiders
⁹⁾ Position paper Huis voor Klokkenluiders, door Caroline Raat, Researchgate, september 2013: https://www.researchgate.net/publication/323225968_Position_paper_Huis_voor_Klokkenluiders

Caroline Raat is onderzoeker, docent en auteur op het gebied van recht en integriteit