Caroline Raat

De enige ‘ambtenaar’ die geen andere keuze heeft dan ‘een andere baan te zoeken als zijn geweten knelt’, is de koning.[1] Gelukkig geldt dat niet voor alle andere ambtenaren: zij hebben verdragsrechtelijk beschermde rechten, waaronder dat op vrije meningsuiting en vereniging. Dat is beperkt in artikel 10 van de Ambtenarenwet, slechts “voor zover door de uitoefening van deze rechten de goede vervulling van zijn functie of de goede functionering van de openbare dienst, voor zover deze in verband staat met zijn functievervulling, niet in redelijkheid zou zijn verzekerd.” De koning sprak dus voor zijn beurt, en zijn opmerking gaf weinig blijk van begrip voor de worsteling van ambtenaren in deze complexe tijd.

In deze bijdrage beschrijf ik dat niet alleen artikel 10 van de Ambtenarenwet, maar met name internationale verdragen, de Grondwet en de Wet bescherming klokkenluiders (Wbk) hier zullen gelden. De ambtenaar hoeft geen andere baan te zoeken bij rechtsstatelijke gewetensnood; hij mag rechtsstatelijke problemen melden en soms zelfs de openbaarheid zoeken.[2] Dat betekent dat zodra er redelijke vrees bestaat dat er iets onrechtsstatelijks staat te gebeuren:

• De ambtenaar niet ‘via de lijn’ hoeft te gaan.
• De ambtenaar het recht heeft om intern te melden bij een daartoe buiten de lijn geplaatst ‘meldloket’.[3]
• De ambtenaar het recht heeft om rechtstreeks extern te melden, bijvoorbeeld bij het Huis voor klokkenluiders. Dit is bij ‘problemen aan de top’ vaak de veiligste weg.
• In bepaalde gevallen heeft de ambtenaar volgens artikel 17ea, tweede lid, van de Wbk het recht om meteen de openbaarheid te zoeken, namelijk als:
  a. de misstand een dreigend of reëel gevaar kan zijn voor het algemeen belang.
  b. een risico bestaat op benadeling bij melding aan een bevoegde autoriteit of een andere bevoegde instantie.
  c. het niet waarschijnlijk is dat de misstand doeltreffend wordt verholpen.
• In alle andere gevallen moet de ambtenaar de externe instantie waar hij heeft gemeld, een redelijke termijn (doorgaans drie maanden) de kans geven om de gemelde misstand op te volgen. Daarna mag hij de openbaarheid zoeken.

Interne dialoog,  extern zwijgen?

De wetgever schreef over artikel 10 van de Ambtenarenwet dat het goed mogelijk is dat vanaf de invoering van de Wet normalisering (in 2020) de doctrine zou gaan veranderen: een spreekverbod zou dan tot de mogelijkheden kunnen behoren.[4] Gelukkig is het niet zover gekomen, maar de uitlatingen van de koning staan niet op zichzelf. De houding: “Als het je niet bevalt, dan vertrek je maar”, en vooral de opvatting dat je je alleen intern zou mogen uiten en niet ‘extern zou mogen gaan’ wordt ook gebezigd door topambtenaren en onderschreven door bestuurskundige Zeger van der Wal. De laatste zei in De Telegraaf van 11 juni 2024: “Je gaat intern, via de geëigende weg” – bedoeld is: via de lijn. Als dat niet werkt, dan kun je volgens hem zeggen: “Ik ga wel ergens anders werken, want “extern” is ‘ingewikkeld’. In wezen moet je volgens hem de houding aannemen: “ik heb mijn zegje gedaan en nu ga ik uitvoeren”.[5]

Deze houding past bij zijn essay Ambtelijke helden gezocht, waarin hij ambtenaren aanmoedigt om intern zo kritisch mogelijk te zijn (daar mag het ‘schuren’), maar niet extern. Een vergelijkbare juridisch aanvechtbare houding wordt gepropageerd in de Handreiking: Ambtenaar en grondrechten, Ruimte én beperkingen van het ministerie van BZK.[6] Zowel in De Telegraaf als in dit essay gaat het telkens over beleid, en daar zit wellicht een probleem.

De rechtsstatelijke grens

Beleid, of dat nu van een kabinet, minister komt of niet, is er in soorten. Beleid dat binnen rechtsstatelijke en andere fundamentele grenzen uiting geeft aan een regeringsprogramma met een bepaalde politieke kleur, daar moet een ambtenaar loyaal – en dus ook kritisch vanuit zijn expertise, ambtseed en publieke waarden – uitvoering aan geven. Maar beleid kan ook in strijd komen of dreigen te komen met de Grondwet – waarin staat dat Nederland een rechtsstaat is!  –  en daarmee automatisch ook met internationale verdragen en Nederlandse wet- en regelgeving. Onrechtsstatelijk beleid dus, en daar ligt de grens van braaf doen wat je wordt opgedragen. Integendeel, daar hoeft de ambtenaar niet aan mee te werken.[7] Hij kan dit weigeren en dat mag geen gevolgen hebben; zelfs de gebruikelijke ‘herplaatsing na overleg’ is fnuikend. Een aan publieke waarden loyale ambtenaar wordt dan immers geapaiseerd, terwijl de misstand blijft bestaan.

Onrechtsstatelijk beleid en uitvoering zijn misstanden

Onrechtsstatelijk beleid en uitvoering en het gevaar daarop zijn een misstand volgens de Wet bescherming klokkenluiders (Wbk) die “sterk te maken [heeft] met rechtsstatelijkheid en goed bestuur.(…) Hiermee is het algemeen belang automatisch gemoeid, en in veel gevallen ook het belang van individuele burgers. (…).”[8]  Van der Wal gaat voorbij aan zowel de vraag of ‘beleid’ niet tevens een maatschappelijke misstand kan zijn. Daaraan hoeven ambtenaren niet mee te werken. Ook hoeven zij niet te vertrekken. Hoewel hopelijk niet zo bedoeld, versterkt het een gevaarlijke tendens, namelijk dat als er sprake is van een democratische legitimatie, dat gelijkstaat met rechtsstatelijkheid – de meerderheid bepaalt wat de rechtsstaat is.[9]

Staatscommissie: topambtenaren als rechtsstatelijke roergangers

Hierover denkt de Staatscommissie rechtsstaat anders: de rechtsstaat is geen set van regeltjes, maar van waarden en beginselen: “Dit begint ermee dat het parlement en de regering de principes van de rechtsstaat uitdragen en elkaar daarop aanspreken.” Maar daar houdt het voor de Staatscommissie qua uitdragen en aanspreken op: de organisatie en ambtenaren moeten dan wel over een rechtsstatelijk kompas beschikken en dit door ‘reflectie op dilemma’s’ en een vrijblijvende jaarlijkse training versterken, maar dat gaat simpelweg niet, en zeker niet voldoende werken. Dat gebeurt immers al jaren, zonder enig aantoonbaar resultaat.[10]

Bovendien kijkt de Staatscommissie alleen naar topambtenaren: die moeten meer rechtsstatelijk besef krijgen. Maar al die andere ambtenaren dan? Moeten die nog steeds loyaal zijn aan baas, topbaas en bestuurder? Ook als die niet loyaal zijn aan de rechtsstaat, de samenleving en de ambtenaren die hun best doen dat wel te blijven? En waarom hebben zij – en de burgers van Nederland – geen recht op rechtsstatelijk vakmanschap, terwijl zij juist de ogen, oren, hoofd en handen van de rechtsstaat zijn?[11]

De Staatscommissie gaat uit van cultuurverandering’.[12] Haar oplossingen geven echter blijk van ‘oude bestuurscultuur’: een beetje training en dialoog hier, meer overleg tussen de instituties daar, en dan lost het niet-burgergerichte systeemprobleem zich wel op, maar deze oplossingen zijn al eerder geprobeerd en zijn mogelijk zelfs riskant. Burgers meer het gevoel geven dat er naar ze wordt geluisterd, is een ander voorbeeld van een cosmetische oplossing die het systeemprobleem niet adresseert. De werking ervan is bovendien nooit goed onderzocht.[13]

Openbaarheid zoeken en de klok luiden mag (soms) en werkt

Om deze reden is het niet alleen onbegrijpelijk, maar ook onverantwoord dat Staatscommissie, ministerie en Van der Wal geen aandacht besteden aan de Wet bescherming klokkenluiders. Onrechtsstatelijk beleid (bijvoorbeeld door voorgenomen wetgeving of instructies en het gevaar hierop) valt onder dit regime. Ook in andere overheidspublicaties, zoals de Gids Ambtelijk Vakmanschap, ontbreken de wettelijke meldprocedure en de rechten van ambtenaren volledig. Het woord ‘rechtsstaat’ komt er ook niet in voor.[14]

Anders dan binnen de rijksdienst gebruikelijk is, mag de ambtenaar volgens de Wbk als gevolg van zijn melding niet van zijn werkzaamheden worden gehaald of op een andere manier worden benadeeld (pesten, intimidatie, demotie, ontslag, etc). Als een internationaal verdrag geschonden dreigt te worden, dan is er sowieso een rechtsstatelijke misstand die intern en extern volgens de beschermde procedure gemeld mag worden. Dan is er immers ook gevaar voor het algemeen belang. Als een minister niet van plan is aan zo’n schending iets te doen, dan is het in wettelijke termen “niet waarschijnlijk dat de misstand doeltreffend wordt verholpen.” In zo’n geval  zal de ambtenaar, op grond van de Wbk, maar ook op grond van het EVRM direct de openbaarheid mogen zoeken, bijvoorbeeld door vreedzaam te demonstreren.[15] Laat de nieuwe ministers daar maar aan wennen!

Noten
[1] De Koning is in Nederland volgens artikel 32 van de Grondwet drager van een ambt. Op grond van artikel 42, eerste lid van de Grondwet is hij weliswaar onderdeel van de regering, maar het tweede lid maakt dat de ministers verantwoordelijk zijn voor zijn gedrag en uitlatingen. Hij is niet aan hen ondergeschikt, maar kan geen beslissingen nemen. De koning kan door het parlement buiten staat worden verklaard.
[2] Een meer uitgebreide toelichting staat in het blog Misverstanden over melden van misstanden: https://www.researchgate.net/publication/371292479_Misverstanden_over_melden_van_misstanden.
[3] https://www.beslisgoed.nl/morele-moed/  In deze beslishulp staan denkstappen, zoals de vraag of iets een misstand is, hoe veilig je eigen organisatie is en hoe stevig je in je schoenen staat.
[4] Kamerstukken II 2011/12, 32550, nr. 8, p. 33.
[5] https://www.telegraaf.nl/nieuws/2094541656/rijksambtenaren-bibberen-voor-bewindspersonen-en-vrezen-beleid-rechts-kabinet.
[6] https://www.grenzeloossamenwerken.nl/publicaties/brochures/2023/12/18/handreiking-ambtenaar-en-grondrechten-ruimte-en-beperkingen. Deze is overigens  ingetrokken omdat de Gemeenschappelijke Ondernemingsraad hierover niet was geraadpleegd.
[7] https://www.researchgate.net/publication/333245471_Caroline_Raat_Werkweigering_als_alternatief_voor_klokkenluiden.
[8] https://www.researchgate.net/publication/373823565_Wet_bescherming_klokkenluiders_en_het_bestuursrecht
[9] https://www.staatscommissierechtsstaat.nl/onderwerpen/rapport.
[10] Er wordt namelijk geen onafhankelijk objectief (‘dubbelblind’) onderzoek naar gedaan.
[11] https://beroepseer.nl/actueel-in-beroepseer/het-recht-op-ambtelijk-vakmanschap-verschenen/.
[12] Dit terwijl bekend is dat culturen bijna niet te veranderen zijn, en al zeker niet zonder volledig andere wijze van werving, selectie en sanctionering: https://beroepseer.nl/blogs/instrument-voor-hulp-aan-organisaties-om-mensen-met-hoge-ethische-normen-aan-te-trekken-en-te-behouden.
[13] https://www.researchgate.net/publication/381707760_Informele_aanpak_in_de_wet_onnodig_en_riskant
[14] https://www.grenzeloossamenwerken.nl/ambtelijk-vakmanschap/gids-ambtelijk-vakmanschap.
[15] Verwezen wordt naar de uitspraken van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens ECLI:CE:ECHR:2008:0212JUD00142770 (Guja) en ECLI:CE:ECHR:2023:0214JUD002188418 (Luxleaks 2).

Caroline Raat is onderzoeker, docent, auteur en specialist Rechtsstaat en Integriteit Overheid

Afbeelding bovenaan is van Succo

De ambtseed: een belofte van meer vakmanschap

Een paar maanden geleden lag het ontwerp voor de wijziging van de AMvB waarin de ambtseed- en belofte (hierna: ‘eed’) voor Rijk, maar ook diverse andere overheidswerkgevers wordt gewijzigd, voor consultatie ter inzage.¹⁾ De voorgenomen wijziging, die uitvoering geeft aan de motie-Ellian, zou volgens de wettekst op 1 juli 2024 in werking moeten treden.²⁾ In plaats van loyaliteit aan de leidinggevende of bestuurder, staan werken in het algemeen belang en voor de samenleving, integriteit, rechtvaardigheid, gelijkwaardigheid en respect centraal.

De minister licht toe: “Zo wordt bijgedragen aan de professionalisering van ambtelijk vakmanschap en het creëren van een overheid die betrouwbaar, dienstbaar en rechtvaardig is.” Dat is volgens de meesten een grote verbetering, hoewel de tekst intrinsiek vaag is. Want wat betekenen algemeen belang en samenleving, en is hiertussen een verschil? En wat betekenen integriteit en rechtvaardigheid? In dit blog leg ik uit dat een eed alleen niet voldoende is, maar moet worden ingezet voor werving en selectie, en voor de vorming van ambtelijk vakmanschap en beroepseer. Ik doe een voorzet voor een lesprogramma.

Werkt een ambtseed wel?

Het is opmerkelijk dat de minister, terwijl hiervoor buitengewoon weinig wetenschappelijk bewijs is, denkt dat de eed bijdraagt aan ambtelijk vakmanschap en een ‘rechtsstatelijke cultuur’. Dat is een argument dat weliswaar niet tegen het afleggen van een eed pleit, maar verwachtingen schept die niet waargemaakt kunnen worden. Aeschylus schreef immers al: “Het is niet de eed die ons de mens doet geloven, maar de mens de eed.” Internationaal onderzoek naar ambtseden van o.m. Bowman & West bevestigen deze oude wijsheid: er is veel meer voor nodig.³⁾

Gebeurt dat niet, niet goed, of niet tijdig, dan is de ambtseed een verplicht nummer. Intrinsiek rechtsstatelijk gemotiveerde ambtenaren houden zich ook zonder eed aan het wensenlijstje. Voor anderen is het een niet beklijvende reminder. Voor extrinsiek gemotiveerde mensen is het, net als wijziging van de Grondwet en andere regels nog minder: een lege huls. Je houdt je eraan zolang het je goeddunkt. Zoals Alvesson & Sveningsson het uitdrukken: een ambtseed, gedragscode of visiedocument is, als deze niet de waarden van de organisatie uitdrukt, een uiting van hypercultuur: het wordt slechts uiterlijk beleden, waardoor mensen alleen maar gedemotiveerd raken.⁴⁾

Het belangrijkste is dat de eed al bij werving en selectie een belangrijke rol speelt.⁵⁾ Werving op de gewenste waarden levert de meeste winst op: deze mensen hoeven niet te worden ‘hervormd’ – iets dat doorgaans niet zal werken. Door groei van de groep intrinsiek gemotiveerde vakmensen, die integriteit, rechtvaardigheid en dienstbaarheid tot hun beroepseer rekenen, ontstaat een kritische massa die de organisatiecultuur kan veranderen. Dat gaat echter niet vanzelf: organisaties en persoonlijkheden trekken elkaar aan; onethische organisaties trekken laag-integere mensen aan en omgekeerd.⁶⁾

De huidige opleidingspraktijk: vrijblijvend, versnipperd en niet effectief

De overheid heeft naar aanleiding van de Toeslagenaffaire een grote hoeveelheid aan projecten en programma’s in het leven geroepen die iets aan het vakmanschap en de organisatiecultuur moeten doen. Zij kenmerken zich door volledige vrijblijvendheid en vaak ook door een gebrek aan goede wetenschappelijke onderbouwing van de effectiviteit ervan. Ook zijn de trainingen vaak te kort om kennis en vaardigheden aan te leren.

De opleidingen zijn versnipperd ondergebracht bij departementale academies, die deze vaak commercieel inhuren. Een probleem daarbij is dat commerciële opleidingsinstituten niet altijd kwaliteit leveren, omdat certificering (o.m. ‘post-academisch’) en accreditering volgens deskundigen niet goed werkt.⁷⁾ Als ambtenaren les krijgen in een vak van iemand die daar zelf ook niet voor heeft gestudeerd, levert dat ‘vlek op vlek’ op.

De overheid moet dus streven naar effectieve, minder vrijblijvende opleiding van ambtenaren. De filosofie hierachter is dat wordt gewerkt aan een volledige (set van) competentie(s), bestaande uit drie aspecten, te weten: 1. persoonlijkheid, talent en waarden, 2. kennis en 3. vaardigheid. Omdat het eerste bij volwassenen vrijwel onveranderbaar is, verdient het de voorkeur hiernaar al tijdens de werving en selectie goed te kijken.⁸⁾ Dit is ook in overeenstemming met internationaal gezaghebbende aanbevelingen van de OESO.

Het is belangrijk te beseffen dat zowel internationaal als nationaal eisen aan opleiding en kennis worden gesteld.¹⁰⁾ Opleiding is daarmee niet iets vrijblijvends, gericht op eigen ontwikkeling, maar gericht op rechtsstatelijk democratisch vakmanschap. Op die manier kan de ambtenaar gezaghebbend bestuur en politiek adviseren met het doel de samenleving recht te doen. De ambtseed kan dan doen wat het belooft.

Tijdens de onboarding zal bewustwording van de positie van de ambtenaar en de overheid een grote rol spelen, naast werken aan kennis en vaardigheden.¹¹⁾ Dit zal zo veel mogelijk in gemengde sessies gebeuren. Om de competentie te borgen, zal de ambtenaar aan het einde een toets moeten behalen.

Wat verwacht de samenleving van de ambtenaar?¹²⁾

• Onpartijdigheid;
• Rechtmatig- & recht-vaardigheid;
• Eerlijkheid (integriteit, transparantie, doen wat je belooft);
• Doelmatigheid (geen tijd/geld verspillen, geen strijkstokken);
• Doeltreffendheid (samenleving en burgers moeten er echt iets aan hebben).

Dit vertaalt zich in een programma waarin eisen worden gesteld aan:

• Basiskennis en -inzicht/bewustwording op het gebied van:
  • Rechtsstaat: (inter- en supra-)nationaal staats- en bestuursrecht (waaronder ook anticorruptierichtlijn) en staatsinrichting;
  • Bestuurlijke moraal: integriteit, ethiek, verbinding met rechtsstatelijke evenwichtskunst en moraal van macht (gezag);
  • Openbare financiën: begroting, budgetten en kostenbewustzijn;
  • Bestuurskunde: beleids- en organisatiekunde;
  • Dienende overheid: participatie, verbinden, inclusiviteit, openheid, luisteren.

• Vaardigheden:
  • Toepassen juridische, ethische en bestuurlijke kennis in eigen werk;
  • Kritisch denken over eigen werk en organisatie(onderdeel);
  • Onpartijdig en eerlijk adviseren en beslissen;
  • Grenzen van eigen kennen, kunnen en bevoegdheden beseffen: hulp vragen en interdisciplinair samenwerken;
  • Veilig een onderwerp aan de orde stellen en zonodig melden;
  • Luisteren, gespreksvoering, communicatie met media/samenleving.

In de bijlage doe ik een voorzet voor een lesprogramma waarin al deze aspecten aan de orde komen. Klik hier voor Programma voor de beginnende ambtenaar: https://beroepseer.nl

Noten
¹⁾ https://www.internetconsultatie.nl/ambtseed/b1.
²⁾ Kamerstukken II 2020/2021, 35 570, nr. 63.
³⁾ Bowman, J. S., & West, J. P. (2020). Pointless or Powerful: The Case for Oaths of Office. Administration & Society, 52(8), 1147-1169. https://doi.org/10.1177/0095399719890836.
⁴⁾ Alvesson, M., & Sveningsson, S. (2007). Changing Organizational Culture: Cultural Change Work in Progress (1st ed.). Routledge, h. 7. https://www.taylorfrancis.com/chapters/mono/10.4324/9780203935965-18/hyperculture-mats-alvesson-stefan-sveningsson.
⁵⁾ Zie hierover ook de brief d.d. 20 maart 2023 van de Maatschappelijke Coalitie Over Informatie Gesproken aan de minister van BZK met infographic en de daarbij behorende theoretische toelichting.
⁶⁾ https://beroepseer.nl/blogs/instrument-voor-hulp-aan-organisaties-om-mensen-met-hoge-ethische-normen-aan-te-trekken-en-te-behouden; B. Wang, W. Andrews & R. E. de Vries (2023), HOT and Attractive? The Hazardous Organization Tool as an Instrument to Avoid Attracting and Retaining People with Low Ethical Standards, Journal of Business and Psychology, https://doi.org/10.1007/s10869-023-09900-z.
⁷⁾ https://www.internetconsultatie.nl/wetnlqf/reactie/3e5cabb9-db45-4e45-9431-ba9129c44ab7
⁸⁾ O.m.  De Vries, R. E., Barends, A. J., & Koch, B. P. N. (2023). Handleiding Nederlandstalige HEXACO-PI-R. Vrije Universiteit Amsterdam. ISBN 978-90-9037918-0; http://dx.doi.org/10.17605/OSF.IO/4QK8X.
⁹⁾ Zie o.m. www.oecd.org/gov/pem/recommendation-on-public-service-leadership-and-capability.htm;
www.oecd-ilibrary.org/governance/the-oecd-framework-for-digital-talent-and-skills-in-the-public-sector_4e7c3f58-en;
www.oecd.org/gov/public-employment-and-management-2021-938f0d65-en.htm;
www.oecd.org/gov/digital-government/the-e-leaders-handbook-on-the-governance-of-digital-government-ac7f2531-en.htm.
¹⁰⁾ Zie voor bronnen voor juridische eisen aan de kwaliteit en het grondrecht op goed bestuur  ‘Grondslagen voor het recht op ambtelijk vakmanschap’ in: Jansen et.al., Het recht op ambtelijk vakmanschap, stichting Beroepseer 2022,  p. 32. https://beroepseer.nl/download/6/documenten/42349/het-recht-op-ambtelijk-vakmanschap-door-thijs-jansen-hans-wilmink-en-anderen.pdf. Recentelijk worden hier ook een verplichting op het gebied van rechtsstatelijkheid en anticorruptie aan toegevoegd in artikel 6 van het voorstel van de Europese Commissie voor een Anticorruptierichtlijn (2023/0135 (COD)).
¹¹⁾ In veel opleidingen ligt momenteel een onevenredige aandacht op vaardigheid. Echter, verantwoorde taakuitoefening kan alleen plaatsvinden als een vaardig persoon ook voldoende onderscheidend vermogen (kennis en bewustzijn) heeft om zijn werk te kunnen doen. Bovendien wordt ook vaardigheidstraining vaak op een niet-effectieve of wetenschappelijk onderbouwde manier gegeven.
¹²⁾ Gebaseerd op o.m. aanbevelingen van de OESO en literatuur rond Quality of Government.

Ooit werkte ik bij een overheidsorganisatie waar, zo bleek, ‘graaigedrag door de top’ en andere vormen van integriteitsschendingen als snoepreisjes, maar ook drankmisbruik, aan de orde van de dag waren. Aanbestedingen vertoonden soms opmerkelijke overeenkomsten met de corrupte praktijken in de bouwfraudezaak. Wetsovertredingen van vrienden van de bestuurders moesten worden gedoogd.

Opvallend genoeg had het bestuur in het kader van een van de vele verandertrajecten de kreet ‘wij zijn HOT: helder, open en transparant’ geadopteerd. Dat dit alleen maar voor de buitenkant was, ontdekten diverse medewerkers (waaronder ik als stafjurist, belast met integriteit) toen zij, niet beseffend hoe ver het bederf was doorgedrongen, trachtten vragen te stellen hierover. Voor we het wisten, kregen we de standaard-meldersbehandeling: intimidatie, diffamatie, isolatie en ‘wegwerken’. Dankzij veel goede collega’s en hulp van anderen zijn we er overigens prima uitgekomen.

In deze bijdrage ga ik in op wat HOT is: een instrument waarmee organisatieculturen kunnen worden gemeten om te beoordelen of zij aantrekkelijk zijn voor mensen met lage ethische normen. Het is met name geschikt voor het bedrijfsleven, maar is een nuttige gedachte om deze ‘om te bouwen’ naar een voor de overheid. Dit in aanvulling op de dirty dozen voor organisaties die een twaalftal gedragskenmerken beschrijft van toxische overheden.[1] Ik beperk mij hier tot de ‘hertaling’ van de zes kenmerken naar de publieke sector.

De mensen doen ertoe

Al decennia is men er in de organisatie- en gedragswetenschap van overtuigd dat er zoiets bestaat als persoon-organisatie fit (PO fit). Het model van persoon-organisatie fit werd geïntroduceerd door Chatman in 1989.[2] Het verwijst naar de mate waarin de waarden, normen en gedragsstijlen van een individu overeenkomen met die van de organisatie waarin ze werken. Deze overeenkomst kan invloed hebben op verschillende vlakken, zoals medewerkertevredenheid, betrokkenheid en prestaties. Hieruit volgt ook dat de persoonlijkheid van mensen ertoe doet: uit hen komt uiteindelijk een organisatiecultuur grotendeels voort.[3]

Enkele jaren geleden ontwikkelde ik, om met name de mate van bederf, toxiciteit, van een organisatie te meten een variant op de dirty dozen van de ‘duistere driehoek’. Dat is de vertaling van dark triad (een beschrijving van gedragsstijlen van mensen die subklinische – deels overlappende en daarom met elkaar in verband gebrachte – kenmerken hebben van narcisme, machiavellisme en psychopathie, zoals lage empathie en machtsgerichtheid). Deze sociaal-wetenschappelijke benadering is bedoeld om te begrijpen en verklaren, niet om te (ver)oordelen.[4]

Voortbouwend op de idee van PO fit ontwikkelde Wang de Hazardous Organization Tool (HOT), een instrument om organisaties te beoordelen die aantrekkelijk zijn voor mensen met lage ethische normen.[5] Hierin wordt het concept van persoon-organisatie fit gebruikt om te begrijpen hoe de aantrekkelijkheid van een organisatie (HOT-A) en de perceptie van een organisatie als gevaarlijk (HOT-P) invloed hebben op werkattitudes en motivatie. Mensen zullen een positievere werkattitude en motivatie hebben als hun HOT-A en HOT-P samenvallen. Dit wordt aangeduid als HOT-AP-fit.

Hazardous organizations, ‘gevaarlijke’ of onethische organisaties – ook wel toxische of bedorven organisaties genoemd – zijn volgens de gedachte van fitness minder aantrekkelijk voor mensen met hoge ethische normen. Dit komt omdat zij zich waarschijnlijk niet goed thuis voelen en dus geen fit hebben bij een dergelijk omgeving. Daarom is het belangrijk voor organisaties om een ethische cultuur te bevorderen die aantrekkelijk is voor mensen met hoge ethische normen, om zo een betere persoon-organisatie fit te bereiken en positieve werkuitkomsten te bevorderen.

Het is, zo benadrukken de auteurs, belangrijk op te merken dat de persoon-organisatie fit niet alleen gaat over de overeenkomst tussen de persoonlijke waarden en die van de organisatie, maar ook over hoe goed het individu past bij de specifieke eisen en kenmerken van de organisatie. Dit kan dus ook betrekking hebben op zaken als werktijden, werkstijl, managementstijl, enzovoort. Het is dus een complex en veelzijdig concept dat rekening houdt met verschillende aspecten van de interactie tussen een individu en zijn of haar werkomgeving.

Wat meet HOT?

HOT is een instrument dat is toegespitst op het bedrijfsleven en is bedoeld om te beoordelen of organisaties aantrekkelijk zijn voor mensen met lage ethische normen, waarbij de focus is op waarden – de dieperliggende lagen van organisatiecultuur. Het doel ervan is om organisaties te helpen mensen met hoge ethische normen aan te trekken en te behouden. Het bestaat uit twee onderdelen: HOT-A en HOT-P. HOT-A meet de mate waarin mensen zich aangetrokken voelen tot gevaarlijke organisaties, terwijl HOT-P de mate meet waarin mensen een organisatie als gevaarlijk beschouwen.

Een ‘gevaarlijke organisatie’ is volgens de auteurs een organisatie met een cultuur die onethisch gedrag kan bevorderen of tolereren. Deze organisaties zullen vaak kenmerken hebben zoals een hoge mate van concurrentie, hoge onzekerheid en losse ethische normen. Deze factoren kunnen leiden tot een werkomgeving waarin werknemers worden aangemoedigd of gedwongen om onethisch te handelen om te overleven of te slagen. Door te begrijpen welke aspecten aantrekkelijk kunnen zijn voor mensen met lage ethische normen, kunnen organisaties stappen ondernemen om deze aspecten te veranderen.

Maar wie zijn die mensen met lage ethische normen? De auteurs baseren zich hiervoor met name op de dimensie Honesty-Humility (Eerlijkheid en bescheidenheid) volgens het HEXACO-model – dit noemen we hier laag-HH, in tegenstelling tot wat ik eerder ‘de ‘H’tjes’ noemde: integere en bescheiden mensen. Verdere kenmerken die worden genoemd zijn: de duistere trekken. Zij voelen zich vaak aangetrokken tot macht en status, zelfs ten koste van anderen. Ook worden zij vaak gedreven door geld en bezit, zelfs als dit financiële of fysieke risico’s met zich meebrengt. Zij hebben verder, zo schrijven de auteurs een neiging tot ongebonden seksuele relaties.

De auteurs onderscheiden op basis van onderzoek zes kenmerken – ik zou ze zelfgerichte waarden noemen, in navolging van Schein[6] – van een ‘gevaarlijke organisatie’:

1. Seksuele tolerantie

Mensen met laag-HH zijn volgens onderzoek meer geneigd om zich stelselmatig in ongebonden seksuele relaties te begeven. Organisaties waar losse seksuele gedragingen en wangedrag vaker worden getolereerd, kunnen voor hen aantrekkelijker zijn. Dit kan variëren van ongepaste opmerkingen en grappen tot seksuele intimidatie of zelfs seksueel misbruik. Dergelijk gedrag kan worden genegeerd, gebagatelliseerd of zelfs bedekt door leidinggevenden of andere medewerkers, wat bijdraagt aan een cultuur van onverantwoordelijkheid en gebrek aan respect voor de rechten en waardigheid van individuen.

1. Machtsongelijkheid

Mensen met laag-HH geven de voorkeur aan een sociaal systeem dat ongelijkheid in stand houdt en het nastreven van macht en succes boven het beschermen van het welzijn van anderen bevordert. Verticale organisaties die machtsongelijkheid ondersteunen en interne concurrentie aanmoedigen, zijn waarschijnlijk aantrekkelijker voor deze individuen. Machtsongelijkheid betekent dat bepaalde mensen of groepen onevenredig veel macht en invloed hebben, terwijl anderen weinig of geen macht hebben. Dit kan leiden tot een cultuur van angst en intimidatie, waarin mensen bang zijn om hun mening te geven, vragen te stellen of zorgen te uiten. Het kan ook leiden tot corruptie, nepotisme en andere vormen van machtsmisbruik.

2. Oriëntatie op geld

Mensen met laag-HH voelen zich ‘entiteld’; gerechtigd tot meer rijkdom en worden aangetrokken door het idee om veel geld te verdienen, zelfs als dit financiële of fysieke risico’s met zich meebrengt. Organisaties waar leden sterk worden gemotiveerd door financiële prikkels, kunnen dus aantrekkelijker zijn voor deze individuen. Dit kan zich uiten in corruptie, fraude of andere vormen van financieel wangedrag.

3. Losse ethische normen

Mensen met laag-HH worden waarschijnlijk meer aangetrokken door organisaties die losse ethische normen hanteren. Dit zijn organisaties die meer mogelijkheden bieden voor zelfgericht gedrag. Dit kan betekenen dat de organisatie gedragingen goedkeurt of aanmoedigt die in strijd zijn met algemeen aanvaarde ethische normen. Dit kan variëren van kleine overtredingen, zoals het nemen van kantoorbenodigdheden voor persoonlijk gebruik, tot ernstigere overtredingen, zoals fraude, corruptie of milieudelicten. Volgens mij gaat het hier niet alleen om organisaties met geëxpliciteerde of openlijk lage ethische normen, maar ook met een gedoogcultuur of laissez-faire leiderschap: zie maar wat en hoe je het doet, als ik er maar niets van merk.

4. Kennis verbergen

Mensen met laag-HH zijn vaak terughoudend om kennis met collega’s of anderen te delen. Dit komt omdat kennis de bezitter ervan macht, status en een groot netwerk kan opleveren. Organisaties waar waardevolle informatie exclusief toegankelijk is voor enkelen kunnen dus aantrekkelijker voor hen zijn. Dit geldt volgens mij ook voor een gebrek aan openheid van de leiding naar medewerkers over strategieën of problemen die spelen; zij worden ‘dom gehouden’. En het betreft volgens mij ook het gegeven dat organisaties kennis verbergen voor anderen, bijvoorbeeld voor toezichthouders, klanten en de stakeholders – er heerst dan een cultuur van heimelijkheid. Dat leidt tot onderling wantrouwen en een suboptimaal functioneren van het bedrijf als geheel.

5. Ondernemingsgerichte oriëntatie

Mensen met laag-HH hebben een relatief hoge risicotolerantie, onder meer bij het nastreven van financiële belangen. Daarbij zijn zij waarschijnlijk meer geneigd om zich hierin agressief op te stellen; het zijn organisaties die ‘cowboygedrag’ vertonen. Organisaties die zijn gericht op groei en versterken van hun positie door financiële risico’s te nemen, zijn dus aantrekkelijker voor hen. In dergelijke organisaties worden medewerkers ook aangemoedigd of gedwongen om tegen elkaar te concurreren voor middelen, erkenning of promoties. Dit kan leiden tot een cultuur van “ieder voor zich”, waarin samenwerking en teamwerk worden ontmoedigd en mensen ten koste van anderen succes willen behalen.

Hier kunnen we ons allemaal wel wat bij voorstellen: veel mensen zullen niet graag in zo’n organisatie werken, omdat er weinig is dat bijdraagt aan het welzijn en welbevinden van de groep als geheel. Een organisatie kan volgens de auteurs veranderen in een toxische door een combinatie van factoren die de ethische normen en waarden van de organisatie ondermijnen. Dit gebeurt doorgaans geleidelijk en ongemerkt.

Verandering in leiderschap kan een grote invloed hebben op de ethische cultuur van een organisatie. Als een nieuwe leider bijvoorbeeld laag-HH kenmerken heeft of ‘duister’ gedrag vertoont, kan dit leiden tot een cultuurverandering waarin onethisch gedrag wordt getolereerd of zelfs aangemoedigd. Een van de manieren waarop leiderschap invloed heeft is de manier waarop zij hun gezagspositie gebruiken en hoe ze hun medewerkers motiveren. Zij belonen prestaties en de werkomgeving wordt competitiever en stressvoller, wat de interne motivatie kan ondermijnen.

Leiders hebben ook invloed op de beeldvorming en reputatie van de organisatie. Als zij die adverteren met ‘duistere toeters en bellen’, gericht op uiterlijk, macht en prestaties, trekt mensen met laag-HH aan als vliegen op een mesthoop; wat de kern is van de titel van het artikel van de Vries c.s., ‘Hot and Attractive’. Maar ook veranderingen in beleid, procedures of normen – vaak op initiatief van leiders – hebben invloed op het klimaat en de cultuur. Als een organisatie bijvoorbeeld een competitieve cultuur bevordert, waarin winnen en succes boven alles worden gewaardeerd, kan dit leiden tot een toename van onethisch gedrag. Dat is volgens mij ook het geval als er een ethische cultuur – bijvoorbeeld een ‘nieuwe bestuurscultuur’ – wordt gepredikt, zonder dat die handen en voeten krijgt of daadwerkelijk door de leider of ‘verandermanager’ wordt onderschreven, en daarmee, zoals Alvesson & Sveningsson schrijven, uiting van een hypercultuur zijn.[7] Laag-HH mensen komen als vliegen op deze mierzoete ‘integriteitsstroop’ af.

De HOT publieke organisatie

Een gevaarlijke publieke organisatie zal vergelijkbare kenmerken kunnen vertonen als die in de private sector, maar met enkele unieke aspecten vanwege de aard van de sector, waar winst en concurrentie in elk geval niet tot het voorgeschreven repertoire behoren (‘dienstbaarheid’ aan het algemeen belang). Zij vertonen de dirty dozen van toxische organisaties. Ik herhaal de zes kenmerken van De Vries et al., en geef aan waar deze mogelijk verschillen van het bedrijfsleven.

1. Seksuele tolerantie: hier zie ik geen verschil tussen publieke en private sector.
2. Machtsgerichtheid

Macht en machtsongelijkheid spelen een grote rol in en voor de publieke sector. Niet voor niets is de idee van de rechtsstaat ontstaan om willekeurige machtsuitoefening door de overheid in te dammen. Ondanks dat is uit onderzoek bekend dat mensen die macht en status ambiëren sterk worden aangetrokken door de overheid.[8] Niet alleen in politieke of bestuurlijke rollen, maar ook binnen het ambtelijk apparaat en de ‘consultancywolk’ eromheen. Dit klink tegenstrijdig met het idee dat een algemeen belang wordt gediend, maar dat kan samengaan, bijvoorbeeld bij mensen die ‘scoren’ op communal narcissism, waarbij een individu een opgeblazen beeld heeft van zijn bijdragen aan het algemeen belang en erkenning en bewondering daarvoor wil. Deze mensen zien zichzelf als behulpzaam, toegewijd of empathisch. Hun primaire motivatie is echter status en waardering, wat reden is waarom zij het gedrag alleen vertonen als anderen dat kunnen zien. Het gaat dus niet alleen om machtsongelijkheid, maar macht als sterkste drijfveer van de dark triad.

3. Geldgerichtheid

Hoewel de publieke sector niet winstgericht is of hoort te zijn als de private sector, kan een publieke organisatie een sterke focus hebben op geld. Dat kan betekenen dat de organisatie meer waarde hecht aan financiële overwegingen dan aan het dienen van het publieke belang. Volgens mij spelen zuiver hebzuchtige motieven een minder grote rol voor overheidsdienaren, op diegenen na die de overheid als voertuig van corruptie en ondermijning gebruiken. Andermaal, in de ‘consultancywolk’, maar ook de overheidsadvocatuur en bij interim-managers en opleiders spelen waarschijnlijk wel financiële motieven mee, ‘verpakt’ in een ideëel motief, vaak zonder al te veel wetenschappelijke onderbouwing.

4. Lage moraliteit

Dat een organisatie in de publieke sector dienstbaar, rechtsstatelijk en integer zou moeten zijn, betekent niet dat dat automatisch werkelijkheid is. Ook daar kan de organisatie gedragingen aanmoedigen, afdekken of tolereren die hiermee in strijd zijn. We kunnen denken aan fraude, corruptie of het schenden van de rechten van burgers. Vanwege de specifieke structuur en de relatie tussen politiek, bestuur en ambtenarij is er juist vaak sprake van het wegkomen hiermee. Ook zien we, mede als gevolg van verkiezingen, politiek ‘gedoe’ en onprofessionele of toxische werving en selectie veel falend leiderschap, waaronder laissez-faire gedrag. De publieke sector kan een gebrek aan verantwoording vertonen, onder meer vanuit (bureau)politieke belangen. Er volgen dan geen sancties zodat mensen het gevoel hebben dat ze kunnen doen wat ze willen zonder consequenties. Een externe marktprikkel ontbreekt om hier iets aan te doen.

5. Kennis is macht

De manier waarop met kennis en informatie wordt omgegaan weerspiegelt de organisatiecultuur. Dat geldt zeker voor publieke organisaties, al was het maar omdat informatie steeds belangrijker is. Knowledge hiding, oftewel het verbergen van kennis, houdt in dat waardevolle informatie en kennis vaak exclusief worden bewaard en toegankelijk is voor een selecte groep mensen, meestal degenen op hogere niveaus binnen de organisatie. Dit kan leiden tot een cultuur van geheimhouding en exclusiviteit, waarin informatie wordt gebruikt als een oneigenlijke vorm van macht en controle. Het gevolg is intimidatie, waardoor mensen bang zijn om vragen te stellen, zorgen te uiten of kritiek te leveren. Let wel: dat geldt uiteraard niet voor die informatie, waaronder persoonsgegevens of staatsgeheimen. Daar is juist het te los hiermee omgaan een teken van bederf.

Mensen met laag-HH, die ‘niet eerlijk zijn’, zijn doorgaans gek op geheimen, omdat zij deze kunnen inzetten voor manipulatie. Het geeft hen een gevoel van macht en controle. Aan de andere kant zullen zij er alles aan doen om hun eigen oneffenheden ‘onder de pet te houden’. Omdat overheidsorganisaties zo veel mogelijk transparant moeten zijn en veel informatie openbaar behoren te maken, is dit extra problematisch.

In toxische overheidsorganisaties kan het verbergen van kennis worden aangemoedigd of zelfs beloond, en mensen kunnen worden ontmoedigd of zelfs gestraft voor het delen van kennis, zelfs als zij dat verplicht zijn. Zij worden bang om informatie met burgers of zelfs volksvertegenwoordigers, rechters of toezichthouders te delen uit angst voor vergelding. Deze burgers kunnen daardoor ernstig worden benadeeld. Het leidt tot een gebrek aan democratische verantwoording.

Lage openheid heeft ook alles te maken met besloten netwerken.[9] De grens van waar netwerken ontaarden, ligt volgens internationale normen en onderzoek een stuk dichterbij dan waar de Nederlandse overheid gewend aan is. Netwerkgedrag dient daarom niet te worden bevorderd – iets anders is uiteraard het betrekken van alle stakeholders. Over wie er mogen meedoen in besloten netwerken (en wie niet) moet transparantie worden betracht.

6. Carrière en competitie

Ook de publieke sector kan ‘ondernemend’, competitief gedrag waarderen. Rangen en standen doen ertoe en bepalen sterk de macht en status van de betrokkene. Dit in combinatie met publieke beeldvorming drijft mensen met laag-HH tot deze sector. Dat geldt sterk in politieke en bestuurlijke functies, maar ook bij politie en justitie, waaronder de rechtspraak ook wordt gerekend, geldt een sterke geldingsdrang en weinig groepsgerichte moraal. Dat is ook het geval voor de ‘consultancywolk’. Vanouds hadden ‘gewone’ afdelingen bij de overheid hier weinig last van, maar dat is in de afgelopen jaren onder druk van externe factoren veranderd: ook bij gemeenten – zelfs sociale diensten – zien we soms weinig solidariteit.

Wat nu?

Er valt nog veel te onderzoeken, maar vrijblijvend is het niet. Een toxische overheidsorganisatie heeft macht over burgers en de samenleving en dat kan desastreus zijn. Een belangrijke richting waarin we kunnen denken is een andere manier van werving en selectie. De maatschappelijke coalitie Over Informatie Gesproken heeft hiervoor goede voorstellen gedaan.[10]

Klik op afbeelding voor vergroten

Noten
[1] https://www.onafhankelijkeonderzoekers.nl/integriteit-in-toxische-overheidsorganisaties/#_Toc110412363.
[2] J.A. Chatman (1989). Improving interactional organizational research: A model of person-organization fit. Academy of Management Review, 14(3), 333–349. https://www.jstor.org/stable/258171?origin=crossref
[3] https://www.beslisgoed.nl/organisatiecultuur-zin-en-onzin-verkend/
[4] https://www.onafhankelijkeonderzoekers.nl/integrity-in-toxic-public-organizations.
[5] B. Wang, W. Andrews & R. E. de Vries (2023), HOT and Attractive? The Hazardous Organization Tool as an Instrument to Avoid Attracting and Retaining People with Low Ethical Standards, Journal of Business and Psychology, https://doi.org/10.1007/s10869-023-09900-z.
[6] E.H. Schein (1985) Organizational Culture and Leadership. San Francisco: Jossey-Bass.
[7] M. Alvesson & S. Sveningsson (2008) Changing Organizational Culture, Cultural change work in progress. London and New York: Routledge.
[8] Dat is mede gevolg van New Public Management, maar ook door adverteren met hoog salaris, carrièreperspectieven, persoonlijke waardering en andere statusgerichte elementen (zoals invloed en publieke aandacht). Hierdoor worden bescheiden en eerlijke mensen ondergewaardeerd en ‘weggewerkt’.
[9] Lees hierover het boek Corruptie en Ondermijning, Handboek voor de publieke sector van Frank Erkens, Liesbeth Feikema, Caroline Raat, Olaf Schuwer en Willeke Slingerland (verschijnt november 2023).
[19] https://overinformatiegesproken.nl/de-nieuwe-ambtseed-een-grote-stap-naar-een-transparantere-overheid

Caroline Raat is onderzoeker, docent, auteur en specialist Rechtsstaat en Integriteit Overheid