Hoewel het Huis voor klokkenluiders nog maar drie jaar bestaat, valt er al een dikke kroniek over te schrijven. De oorzaak ervan ligt in de voorgeschiedenis. Of om in bouwkundige termen te blijven: de bouwtekening. Een Huis met meerdere vleugels en verdiepingen zonder voldoende fundering, draagmuren en geen enkele brandvertraging, dat is een misstand. De architect en opdrachtgever, en niet de latere bewoners, zijn daarvoor verantwoordelijk. In dit geval: initiatiefwetgever Ronald van Raak (SP) en de Expertgroep klokkenluiders, bestaande uit ervaringsdeskundigen. In deze bijdrage beschrijf ik het slordige wetgevingsproces, de gevolgen ervan en doe een voorstel voor hoe het Huis kan blijven functioneren.

Het Huis is een folly geworden, een schuurtje dat er alleen vanuit de verte uitziet als een middeleeuws fort. Louter voor de eigen goede sier van ontwerper Van Raak, die hardnekkig zijn publiek ervan wil blijven overtuigen dat het Huis écht een veilig toevluchtsoord voor klokkenluiders is. Maar dat is het niet. Had de ontwerper zijn eigen ontwerp met de nodige zorgvuldigheid bekeken, dan wist hij dat en zou hij dat ruiterlijk erkennen. In plaats daarvan houdt hij vol dat het een prachtig en degelijk gebouw is, maar dat de huurder en de woninginrichter niet deugen.

Zo mailt Van Raak op 21 februari 2019 aan de Commissie voor Binnenlandse Zaken (BZK) van de Tweede Kamer over dit nepkasteel met het nodige pathos: “In juli 2016 opende het Huis voor klokkenluiders, nadat alle fracties in de Kamer een wet daartoe hadden gesteund. Doel van dit huis is klokkenluiders te beschermen en misstanden te onderzoeken. De inrichting van het Huis door het ministerie van Binnenlandse Zaken is niet goed gegaan (…).” Maar klopt dit wel? De architect, Van Raak, lijkt na acht jaar nog steeds niet goed te weten dat het Huis volgens ‘zijn’ wet geen beschermende instantie is. Maar wel door hem en de Expertgroep met veel aplomb als zodanig in de markt gezet. Misleidend voor degenen die daarop vertrouwden.

Knutselen

Met goede bedoelingen, maar geen benul van wetgevingstechniek en organisatiesociologie zijn de bouwers aan het knutselen geslagen – zo kan het gerust worden genoemd – met juridische teksten. Er moest een Huis komen waar werknemers die bij hun werkgever een misstand zagen, deze veilig konden melden. Om te voorkomen dat zij, zoals de ervaring had geleerd, slachtoffer zouden worden van vaak ernstige benadeling, intimidatie en pesterij door de werkgever. Trots schrijft de SP op zijn website over Van Raak: “Op zijn initiatief kwam er een Huis voor klokkenluiders, dat voortaan klokkenluiders beschermt en onafhankelijk onderzoek kan doen.” (https://www.sp.nl/onze-mensen/tweede-kamer/ronald-van-raak)

Hoewel uit de wettekst en de juridische toelichting voor de geoefende lezer wel duidelijk is dat het Huis helemaal geen beschermende instantie is en geen bevoegdheid heeft om in te grijpen tegen benadeling door de werkgever – daarvoor moet de benadeelde namelijk naar de rechter – wordt in de media het Huis door Van Raak vanaf het begin wel als ‘veilig toevluchtsoord’ neergezet. Zelfs op 2 juli 2019 zegt hij nog hierover: “We hebben een wet gemaakt om klokkenluiders te beschermen. Die moeten terechtkunnen bij een Huis voor klokkenluiders, en dat werkt niet goed.” (https://tpo.nl/2019/07/02/video-ronald-van-raak-sp-tweede-kamer-moet-beter-zijn-best-doen-om-klokkenluiders-te-beschermen/)

In het eerste voorstel van Van Raak en een aantal mede-intiatiefwetgevers uit 2011 zou het Huis worden ondergebracht bij de Nationale ombudsman, waar een misstand kon worden gemeld en gevraagd kon worden om onderzoek naar gedrag door de werkgever jegens de melder. En zou er een Fonds komen dat de kosten en schade voor melders zou vergoeden. En de arbeidswetten zouden een benadelingsverbod (een verbod om een melder te ontslaan, maatregelen te treffen of te ‘pesten’) gaan bevatten. Op zich allemaal belangrijke voorwaarden, maar juridisch wankel in elkaar gezet.

Hierop kwam veel kritiek, zowel wetstechnisch als inhoudelijk. Een van de kritiekpunten was dat de Nationale ombudsman, die alleen een grondwettelijke taak heeft voor klachten tegen de overheid, zich met het bedrijfsleven zou gaan bemoeien. En was de wettelijke bescherming zo wel voldoende? Werd het Huis wel de door Van Raak en de zijnen aangekondigde beschermende instantie, of – zoals de Nationale ombudsman ook in zijn huidige taakomschrijving van klachtinstantie – een onafhankelijke beoordelaar van meldingen? Deskundigen en maatschappelijke organisaties boden hun hulp aan om de wet te verbeteren zodat die goed zou kunnen werken, maar Van Raak reageerde hierop niet eens.

De Eerste Kamer reageerde, naar aanleiding van alle deskundige kritiek, afhoudend. In plaats van hierop op juridisch gedegen wijze te reageren, schreef Van Raak in 2014 in zijn memorie van antwoord: “Graag zien wij dat bij de inrichting van het Huis ook ruimte wordt gemaakt voor de ervaringsdeskundigen die zich hebben verenigd in de Expertgroep Klokkenluiders.” Terwijl de diverse échte deskundigen steeds hadden gemeld dat deze Expertgroep zijn sporen had verdiend en zijn betrokkenheid lof verdient, maar geen onafhankelijke, daartoe geschoolde onderzoekers kon leveren. De Eerste Kamer stuurde het voorstel terug met een verzoek om een novelle, een nieuwe wettekst. Die kwam er eind 2014. De Nationale ombudsman werd uit het voorstel geschreven, het echte Huis werd in de steigers gezet. Het zou bestaan uit twee afdelingen: een afdeling Advies en een afdeling Onderzoek.

De ‘Chinese muur’

Met de novelle ging het pas echt goed mis. Tegen het advies van de Raad van State in, die begin 2015 schrijft: “Met het voorstel om de afdeling onderzoek van het Huis bevoegd te maken uit eigen beweging onderzoek te doen, wordt enerzijds een van de hoofddoelstellingen van het voorstel – het beschermen van klokkenluiders – losgelaten, terwijl anderzijds de taken van het Huis worden uitgebreid. Daarmee verandert het Huis op ongewenste wijze van karakter,” hield Van Raak vast aan zijn plan. Ook alle deskundigen en maatschappelijke organisaties waarschuwen voor de veel te ambitieuze en innerlijk tegenstrijdige taken van het Huis, maar een ‘Chinese muur’ tussen de twee afdelingen zou volgens Van Raak voldoende zijn als waarborg tegen vermenging en tegenstrijdige functies.

Daarbij raakte de bescherming van de melder steeds verder op de achtergrond. Zelfstandigen, vrijwilligers en andere ‘werkenden’ zijn tot op heden niet beschermd. De benadelingsverboden in de arbeidswetten werden dermate vrijblijvend geformuleerd dat deze door de rechter moeilijk gehandhaafd kunnen worden. Waar het volgens Van Raak vooral om te doen was – bescherming van de melder – is grotendeels een wassen neus. Dat blijkt ook wel uit diverse rechterlijke uitspraken van de afgelopen jaren. De volgens de Raad van Europa sinds 2010 gewenste ‘omkering van de bewijslast’ (niet de melder moet benadeling aantonen, maar de werkgever moet aantonen dat de benadeling niet te maken had met de melding) wordt door Van Raak wel in beantwoording van vragen van de Eerste Kamer beleden, maar staat niet in de wet zelf. Vergeten?

In maart 2016 haalde het gammele bouwplan toch – inclusief taalfouten – de eindstreep in het wetgevingsproces. In juli 2016 ging het Huis van start. De verantwoordelijke minister Plasterk (BZK) volstond voor de inrichting met het bij elkaar harken van het sinds 2012 bestaande Advies- en verwijspunt Klokkenluiders, Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector en de Onderzoeksraad Integriteit Overheid.

Op de bestuursportefeuille Advies kwam de oud-voorzitter van de Expertgroep, Gerrit de Wit. Onder zijn verantwoordelijkheid zetten de oud-medewerkers van het Adviespunt hun werkzaamheden voort op een manier waaruit direct bleek dat de Chinese Muur niet werkt. In het Adviespunt konden zij zonder belast te zijn met andere taken de belangen behartigen van de melder, maar vanwege de onafhankelijkheid van het onderzoek gaat dat natuurlijk niet in het Huis. De in 2017 ingeschakelde commissie Ruys schrijft hierover: “adviseurs die een klokkenluider maximaal (in de ogen van een aantal collega’s ‘tot voorbij het gaatje’) bij willen staan en onderzoekers die beducht zijn voor de onafhankelijkheid en (ook richting werkgevers) willen ‘bewijzen’ dat deze onafhankelijkheid ook in een Huis voor klokkenluiders geborgd is.”

Vanwege de reclame die Van Raak en de Wit maakten voor het Huis als beschermer, waar klokkenluiders eindelijk een gewillig oor, bescherming én onderzoek van hun zaak zouden krijgen, kwam direct na de oprichting een enorme hoeveelheid meldingen binnen. Veel ‘oude zaken’ werden in behandeling genomen. Dit terwijl de wet de mogelijkheid biedt om zaken ouder dan een jaar niet te behandelen. Dat was, gelet op de grote werklast en de druk om snel tot publicatie van onderzoeksrapporten te komen, volgens mij beter geweest.

Inherent aan deze oude zaken is namelijk dat zij ook ‘oud zeer’ betreffen. Van vaak ontslagen werknemers die jarenlang met hun kwestie bij allerlei instanties hun neus hadden gestoten en die in het Huis hun laatste strohalm zagen. Juist dat soort zaken – met bijbehorende karrenvrachten aan stukken – laten zich erg moeilijk nog onderzoeken. En nog moeilijker laat de melder in kwestie, getraumatiseerd en beschadigd als hij/zij is, zich vertellen dat er geen schending van het benadelingsverbod valt vast te stellen. Dit blijkt onder meer uit de emotionele reacties van de melder waarover (pas in mei 2019) een rapport verscheen en waaruit bleek dat er wel een (niet bijster grote) misstand in 2005 en 2006 was, maar dat de causaliteit van de benadeling (eerst een melding, daarna en als gevolg ervan pas actie door de werkgever) niet was aangetoond: het Huis kon het niet meer goed doen in de ogen van de melder en in die van vele anderen, die hierover in de sociale media losgingen.

Dieptepunt

Dieptepunt was volgens mij wel dat één van de verantwoordelijken voor de bouwtekening van het gammele kasteel, oud-voorzitter De Wit (na een bestuurscrisis inmiddels weer voorzitter van de Expertgroep) in mei 2019 besloot om publiekelijk het Huis en het nieuwe bestuur een trap na te geven door de net aangetreden bestuursvoorzitter te betichten van het – vele jaren geleden – niet goed afhandelen van zijn aangifte in de zaak waarin hij zelf melder was geweest. Wat er ook van zij en hoe we met de kennis van nu tegen het geval aankijken, de voorzitter was zich in die tijd als hoofdofficier van justitie er niet van bewust dat het een klokkenluiderskwestie betrof. Hij kende de hele zaak inhoudelijk niet.

Dat de hele afdeling Advies het nodig vond om naar buiten te treden met de klacht dat volgens haar de afdeling Onderzoek niet goed functioneerde, zette de zaak nog verder op scherp. Terwijl de kern van het probleem, veroorzaakt door de keuze van ontwerpers Van Raak en De Wit, toch daar ligt: het Huis en daarbinnen de afdeling Advies, kan geen melders beschermen. Zo staat het niet in de wet, hoe bureaucratisch dat ook mag klinken. De rechter moet eraan te pas komen als de melder wordt benadeeld als gevolg van zijn melding. Het is niet de taak van de medewerkers van deze afdeling om hem te beschermen, (rechts)bijstand te verlenen en zijn melding koste wat kost onderzocht te krijgen.

Op goede voet met elkaar staan

Wat kan de afdeling Advies dan wel? In mijn beleving veel: zij kan mogelijke melders de weg wijzen naar interne procedures en hulpinstanties. Besluit de melder een verzoek aan het Huis te richten, dan kan een medewerker als vaste contactpersoon (‘klantmanager’) fungeren. Die kan de melder regelmatig bellen met de vraag hoe het met hem gaat en of hij hulp nodig heeft, die dan gezocht kan worden. Hij kan de melder goed op de hoogte houden van de stand van het onderzoek en hem als informant zo nodig vragen door te spelen die van belang zijn voor het onderzoek.

Het is namelijk wel van belang dat de melder controle op het proces kan houden. Daar heeft hij, omdat hij zijn nek uitsteekt, wel recht op. Door deze regie kan hij zich voortdurend beraden op aanvullen of intrekken van zijn verzoek, inspelen op reacties van de werkgever of rechtsmiddelen tijdig inzetten. Op die manier worden melder, afdeling Onderzoek en onderzochte werkgever ontlast. Door een heldere taakafbakening kunnen de medewerkers zich prettig voelen. Kunnen zij zich niet vinden in dit beleid, dat door de wetgever zo is bedoeld, dan staat hen altijd de weg open om een andere werkkring te zoeken. Daar is niets mis mee.

Belangenbehartiging en vertegenwoordiging van melders hoort niet bij een overheidsinstantie thuis. De Expertgroep en enkele andere organisaties doen daarin goed werk. Daarom is het van belang dat het Huis, de expertgroep en alle andere organisaties die zich met het belangrijke onderwerp bezighouden, op goede voet met elkaar staan.

Binnenkort wordt de wet geëvalueerd. Ook wordt de Europese Klokkenluidersrichtlijn, die alleen gaat over schendingen van EU-recht, geïmplementeerd in Nederlandse wetgeving. Met de twee rapporten en nog meer onderzoeksresultaten in de pijplijn heeft het Huis legitimiteit genoeg om te blijven bestaan. De bal ligt weer bij de wetgever, Van Raak, die zich de geestelijk vader van het Huis noemt. Daarom kan hij niet beschuldigend blijven wijzen naar het ministerie en de medewerkers van het Huis. De hoofdoorzaak van de huidige problemen ligt in zijn ontwerp. Daar moet hij verantwoording voor nemen.

Dr. Caroline Raat is onderzoeker, auteur en docent op het gebied van de rechtsstaat. Zij heeft diverse publicaties verzorgd over integriteit en klokkenluiden en staat soms melders bij in gerechtelijke procedures.

U P D A T E

Twitter-reacties
@CarolineRaat Retweeted

 @LeonieHeres 5 juli
Scherp in de pen, met m.i. terechte kritiek op fundament van Huis voor Klokkenluiders & appel aan politiek (en BZK?) om hand in eigen boezem te steken. Over de oplossingsrichting valt nog veel door te praten en te denken wmb, maar op dit fundament kan iig geen Huis worden gebouwd

Gjalt de Graaf‏@gjaltgraaf  5 juli
Een zeer goede analyse en accurate reconstructie. En dan te bedenken dat het net op stoom gekomen Adviespunt en de Onderzoeksraad Integriteit Overheid door het HvK om zeep zijn geholpen. Van Raak heeft de (potentiële) klokkenluiders van Nederland een slechte dienst bewezen.