Het laatste jaarverslag van het Huis voor klokkenluiders?
Op naar een volwaardige beschermer van melders
Op 15 maart 2020, midden in het verkiezings-, corona- en toeslagengewoel, verscheen het Jaarverslag Huis voor klokkenluiders 1). In het afgelopen jaar is er veel gebeurd waaruit blijkt hoe belangrijk veilig melden van misstanden is. Het wetsvoorstel voor wijziging van de Wet Huis voor klokkenluiders in verband met de Europese Klokkenluidersrichtlijn doet hieraan volgens het Huis en alle deskundigen en belangenorganisaties op dit terrein hieraan onvoldoende recht. Het Huis heeft in 2020 door diverse rapporten, waarvan dat over Frits Veerman, de ‘atoomspionagemelder’ aan gezag gewonnen. Het beeld van sommigen dat het Huis de werkgever altijd ‘gelijk zou geven’, klopt niet. Dat het met vaak zeer oude dossiers en vage getuigenissen moeilijk is om nog echt iets te kunnen zeggen over de ‘causaliteit’: was het ontslag of het pesten het gevolg van een melding of niet, heeft het Huis parten gespeeld.
Ik ga hier in op twee punten die ook in het Jaarverslag eruit springen: bescherming van de melder en de behoefte aan een goede interne meld- en onderzoeksprocedure. Het is niet voor het eerst dat het Huis hiervoor aandacht vraagt: in mijn interview met hem gaf voorzitter Wilbert Tomesen2) aan dat beide erg belangrijk zijn. Vanuit de praktijk en mijn onderzoek hierover is mij bekend dat hier voor melders het grootste probleem zit: zij willen meteen veiligheid, niet pas in de externe procedure en niet pas na een procedure bij de rechter. Beide hebben dus met elkaar te maken.
Geef de tijger tanden
Het Huis pleit voor een stevige bevoegdheid om de melder direct te kunnen beschermen: “We kunnen melders veel beter bescherming bieden als we de bevoegdheid krijgen om in een vroeg stadium een situatie te ‘bevriezen’ om erger te voorkomen. Of als duidelijk is dat een sanctie kan volgen op represailles door werkgevers tegen mensen die te goeder trouw een misstand melden.” (p. 3) Een echte autoriteit dus.
Zo’n bevoegdheid laat zich bestuursrechtelijk gemakkelijk regelen3), middels een verbodsbevoegdheid (wij beschouwen deze persoon als melder en u mag niets meer tegen deze persoon doen en de handhavingsbevoegdheden: een dwangsom (als de werkgever zich niet aan het verbod houdt) of een boete (als een dwangsom niet genoeg is of als de overtreding al heeft plaatsgehad. Dit heeft tegelijk als voordeel dat een werkgever die meent dat dit onterecht is, vaart zal maken met zijn interne onderzoek om zo snel mogelijk van de ‘bevriezing’ af te geraken.
Eisen aan intern onderzoek
Daarmee kom ik op het tweede punt waarvoor het Huis aandacht vraagt: eisen aan het interne onderzoek. Het Huis beperkt zich daarbij in het Jaarverslag tot de ervaring dat de informatie aan de melder slecht is of dat er niets met de melding gebeurt: “Melders geven ons vaak aan dat zij niet of slechts sporadisch door hun werkgever op de hoogte worden gehouden van wat er met hun melding gebeurt. Ook maakt het ontbreken van een meldregeling het vaak lastig om een misstand op de juiste wijze te melden. Nog steeds kloppen melders bij ons aan omdat zij na een melding niets meer horen over de behandeling ervan.” (p. 11) Dat is zeker een groot probleem: onzekerheid leidt tot wantrouwen en daarmee tot escalatie. Als de melder niets hoort, denkt het dat het ‘fout gaat’; en soms terecht.
Deskundig, objectief en onafhankelijk
Maar er is een nog prangender probleem: melders worden niet alleen slecht ingelicht en soms worden meldingen niet onderzocht. Als dat wel gebeurt, verloopt zo’n intern onderzoek ook niet per se volgens de minimale beginselen van zorgvuldig onderzoek.4) Er zijn geen cijfers over hoe vaak er problemen ontstaan, maar in die zaken waarin het tot een mogelijk geschil komt, is hierover altijd discussie. En vaak terecht. Want in de meeste interne (model)regelingen staat weliswaar dat het onderzoek in opdracht van de werkgever ‘objectief en onafhankelijk’ moet gebeuren, maar wat dat betekent, is voor veel discussie vatbaar. In artikel 10 van Voorbeeld Regeling melden vermoeden misstand van de VNG 5)staat:
1. De gemeentesecretaris stelt onverwijld een onderzoek in naar het gemelde vermoeden van een misstand, (…)
4. De gemeentesecretaris draagt het onderzoek op aan onderzoekers die onafhankelijk en onpartijdig zijn.
In artikel 10 staat het nodige voor hoe de melder op de hoogte moet worden gehouden, maar dat kan niet worden afgedwongen. Dit leidt tot grote spanning bij de melder, die zich doorgaans toch al ongemakkelijk voelt bij het geheel.
De artikelen 11 e.v. van de Voorbeeld Regeling geven een globale procedureregeling voor het onderzoek, maar wat opvalt is dat er aan het onderzoek op zich geen enkele eis wordt gesteld. De huidige wet en het wetsvoorstel tot wijziging doet dat ook niet. In de praktijk zie ik met regelmaat gebeuren dat een of meer collega’s van de melder en de ‘beklaagde(n)’ op een onderzoek worden gezet. Zeker in een kleine organisatie, waartoe de meeste gemeenten horen, werkt dat niet: er ontbreekt de nodige afstand en onpartijdigheid. De kans op beïnvloeding – bewust of onbewust – is te groot.6) Ook als de onderzoekers formeel worden beschermd, informeel zal dat toch gebeuren.
Intern onderzoek hoeft niet binnenshuis
Nog merkwaardiger is dat in deze regeling geen enkele eis wordt gesteld aan de deskundigheid van de aan te wijzen onderzoekers. Onderzoek wordt helaas vaak nog gezien als iets dat je er wel even bij doet. Maar het is een vak op zich: niet elke ICT-er, jurist, econoom of bestuurskundige heeft die. En als men die wel heeft, betekent dat niet dat de onderzoeker op het ene gebied automatisch ook wel onderzoek kan doen op het andere gebied.
Zo heb ik meegemaakt dat een jurist met ICT-onderzoek werd belast en een boekhouder met juridische duiding van regels in de Gemeentewet. Dat is een garantie op ongelukken.
Dit geldt, zo is inmiddels tot de beroepsgroep aan het doordringen, voor advocaten: zij hebben allerlei belangrijke skills, maar hebben in hun opleiding geen onderzoeksvaardigheden meegekregen.7)
Als in strijd met aanbevelingen van het Huis 8) het onderzoek dan ook nog eens wordt aangestuurd vanuit HR/P&O, die mogelijk ook door de werkgever betrokken (zullen) worden bij maatregelen tegen ofwel de melder ofwel de beklaagde, dan heeft dat onaanvaardbare gevolgen voor zowel de misstand als de melder. Dat geldt al zeker als de melding geen ‘incident’9) betreft – een misstap door een rotte appel – maar een echte misstand – waarbij de werkgever zelf minstens mede het probleem is, door deze te veroorzaken of niet goed aan te (willen) pakken.
In veel gevallen zal de interne procedure dus niet echt intern moeten zijn, maar er zullen externe onderzoekers moeten worden ingeschakeld, die deskundigheid, objectiviteit en onpartijdigheid kunnen waarborgen. Dat is geen zwaktebod, maar een investering in kwaliteit en vertrouwen.
Kortom: de bescherming van de melder en de kwaliteit van het intern onderzoek moet beter. De pas gekozen Tweede Kamer kan dit met de nieuwe regering nog regelen in de wet. Het staat werkgevers(organisaties) altijd vrij om deze eisen op te nemen in hun eigen regelingen.
Referenties
1) Jaarverslag Huis voor Klokkenluiders: gerichte aanpak en wetsverbeteringen om de positie van melders te verbeteren, Rijksoverheid, 15 maart 2021: https://www.huisvoorklokkenluiders.nl/Publicaties/jaarverslagen/2021/03/15/jaarverslag-2020-huis-voor-klokkenluiders
2) Wilbert Tomesen: ” ‘Klokkenluider for life’ is echt geen benijdenswaardige positie” , door Caroline Raat, Risk & Compliance, 10 november 2020: https://www.riskcompliance.nl/news/wilbert-tomessen-klokkenluider-for-life-is-echt-geen-benijdenswaardige-positie/
3) Internetconsultatie implementatie EU Klokkenluidersrichtlijn, Brief van Caroline Raat aan minister van Binnenlandse Zaken, 10 september 2020: Klokkenluidersrichtlijn: https://beroepseer.nl/wp-content/uploads/2021/03/internetconsultatie_implementatie_EU_Klokkenluidersrichtlijn.pdf
4) Waarden onafhankelijk onderzoek – Beslisgoed: http://www.beslisgoed.nl/waarden-onafhankelijk-onderzoek/
5) Voorbeeld Regeling melden vermoeden misstand, Vereniging van Nederlandse Gemeenten: https://vng.nl/sites/default/files/brieven/2019/attachments/20190611_regeling_vermoeden_misstand.docx
6) De theorie achter nudging for ethics door Caroline Raat, Beslisgoed, augustus 2020: https://www.beslisgoed.nl/theorie/
7) Feitenonderzoek door advocaat onverstandig, door Caroline Raat, Researchgate, februari 2020: https://www.researchgate.net/publication/339934467_Feitenonderzoek_door_advocaat_onverstandig
8) Huis voor klokkenluiders: geen rol voor HR bij meldingen van misstanden, door Caroline Raat, Jurisprudentie voor gemeenten, Sdu, 1 juli 2019: https://www.researchgate.net/publication/334430245_Caroline_Raat_Sdu_Actueel_commentaar_Huis_voor_klokkenluiders
9) Position paper Huis voor Klokkenluiders, door Caroline Raat, Researchgate, september 2013: https://www.researchgate.net/publication/323225968_Position_paper_Huis_voor_Klokkenluiders
Caroline Raat is onderzoeker, docent en auteur op het gebied van recht en integriteit