Redactie Beroepseer

Op 8 november 2016 heeft de Eerste Kamer de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren aangenomen. Met die wet verliezen alle ambtenaren, behalve die van politie, defensie en rechterlijke macht, hun aparte ambtenarenstatus en vallen zij onder het normale arbeidsrecht.

Een aantal wetenschappers van het Instituut Bestuurskunde van de Universiteit Leiden noemt de nieuwe wet ‘een lege wet’: Mr. dr. Gerrit Dijkstra, prof. dr. Frits van der Meer en prof. dr. Alexander de Becker. Ze plaatsen bij deze initiatiefwet een aantal kanttekeningen, gepubliceerd in De Hofvijver, nieuwsbrief van het Montesquieu Instituut voor democratie, politiek en parlementaire besluitvorming in Nederland én Europa. Volgens hen was het de bedoeling van de opstellers van de wet een eind te maken aan twee verschillende rechtsposities van werknemers in de publieke sector en werknemers in de private sector.
Los van de juridische overwegingen maken de auteurs principiële bezwaren tegen die bedoeling.
Ze wijzen er nog eens op dat “de overheid geen ‘gewone werkgever’ is. Hoewel er soms gesproken wordt over een horizontalisering van verhouding tussen overheid en burger is dat een eenzijdige visie die het karakter van verhoudingen in het publiek domein miskent. De overheid heeft in toenemende mate een voorwaardenscheppende taak voor een samenleving waar een grotere nadruk op de eigen verantwoordelijkheden komt te staan. Die rol van het nieuwe openbaar bestuur betekent een bijzondere positie in de samenleving die gepaard gaat met bijzondere bevoegdheden. Horizontalisering moet in overeenstemming gebracht worden met de verticale machtsverhoudingen en bevoegdheden. Die schakelfunctie ligt in toenemende mate bij ambtenaren.

In het verlengde van die bijzondere aard ligt het feit dat ambtenaren in een politiek-bestuurlijke context functioneren, waarbij zij een brugfunctie bezitten tussen politiek en samenleving. Dit betekent dat de werknemers in de publieke sector inhoudelijk ook geen ‘gewone’ werknemers zijn. Ze zijn gegeven het verdwijnen van productietaken via privatisering en verzelfstandiging zelfs gemiddeld gezien nog minder ‘gewoon’ dan een dertig jaar geleden toen de normaliseringsdiscussie opkwam.

Bovendien hebben overheden het budgetrecht, waardoor zij eenzijdig de ruimte voor salarisverhogingen kunnen bepalen. In deze wet ontbreekt een inhoudelijke analyse van de eisen die aan ambtenaren gesteld moeten worden en van de consequenties daarvan voor de ambtelijke rechtspositie. De opstellers van de wet gaan er, ten onrechte, van uit dat ambtenaren ‘gewone’ werknemers zijn”.

Geen einde aan verschillende rechtsposities

De auteurs stellen “voorts vast dat er ook door deze wet geen einde wordt gemaakt aan de twee verschillende rechtsposities. Voor bepaalde groepen ambtenaren blijft de publiekrechtelijke rechtspositie bestaan. Het betreft ongeveer 120.000 tot 130.000 ambtenaren werkzaam in de sectoren Defensie, politie en rechterlijke macht. Wij zijn het ermee eens dat deze ambtenaren een bijzondere positie hebben en moeten worden uitgezonderd van de werking van deze wet.

Echter, de vraag kan worden opgeroepen waarom deze ambtenaren wel uitgezonderd worden en andere ambtenaren niet. Ook ambtenaren van inspectiediensten en douane kennen belangrijke bevoegdheden ten opzichte van burgers. Zij kunnen immers eenzijdig dwangmaatregelen opleggen. Maar ook medewerkers van de AIVD, FIOD en de bestuursambtenaren die sterk met het overheidsgezag zijn bekleed, hebben een bijzondere positie. Toch worden deze groepen ambtenaren niet uitgezonderd van de wet.

Wat ontbreekt in de wet en de daarbij behorende toelichting is dan ook een redenering waarom sommige groepen ambtenaren wel een speciale rechtsbescherming moeten hebben en andere niet. Mocht het zo zijn dat bepaalde groepen ambtenaren een sterkere rechtspositionele bescherming zouden moeten hebben dan andere en dan werknemers in de private sector, dan zouden wij hiervan graag een onderbouwing willen zien. Wij sluiten niet uit dat bepaalde groepen werknemers die nu nog een arbeidscontract hebben dan volgens die redenering een publiekrechtelijke aanstelling zouden moeten krijgen”.

De auteurs geven vervolgens commentaar op en een analyse van de argumenten die gebruikt zijn voor de ‘normalisering’: kostenvermindering en verhoging van de mobiliteitsmogelijkheden. Hun conlusie is dat deze argumenten onhoudbaar zijn.
Ze betogen voorts dat de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren ondoordacht en overbodig is, nog veel problemen in de uitvoering zal geven en kosten met zich zal meebrengen. Ze bestrijden bovendien ten stelligste dat de wet een grote doorbraak en verbetering is, zoals door de voorstanders wordt betoogd: “Los van bovengenoemde bezwaren over juridische kwaliteit, het arbitraire karakter en de uitvoeringsproblemen, is de inhoud van deze wet vrij leeg en in de loop van de behandeling steeds leger geworden. De oorspronkelijke onderbouwing is steeds meer ondergraven en de overblijvende argumentatie doet pover aan”.

Nodig is bescherming tegen arbitrair handelen van politiek en management

De auteurs tonen tenslotte het gevaar van een initiatiefwet aan. Een belangrijke rol voor ambtenaren in de opkomende voorwaardenscheppende staat vraagt volgens hen om een nauwe aandacht voor de relatie met de politieke bestuurders en leidinggevenden alsmede voor de relatie met de samenleving. Voor die rol is naast een politiek-bestuurlijke en maatschappelijke sensitiviteit ook aandacht voor de bescherming tegen arbitrair handelen van politiek en management nodig: “Dit alles vraagt om een verankering van de ambtelijke kernwaarden op papier in wetgeving maar zeker in het bewustzijn van overheidsfunctionarissen, zowel ambtelijk als politiek”.

Voorstanders van de ‘normalisering’ gebruikten vaak wat merkwaardige argumenten. Degenen die hingen aan een (publiekrechtelijke) ambtelijke status hadden volgens hen slechts een emotioneel argument. Ten onrechte vinden de auteurs, en ze besluiten: “Het is ook buitengewoon rationeel. Gegeven de geringe meerwaarde en verbonden hoge kosten is hier sprake van een gemiste kans. Jammer, een echte inhoudelijke discussie over het ambtenaarschap en een juridische neerslag daarvan zou wel interessant zijn geweest”.

Een lege wet, door Mr. dr. Gerrit Dijkstra, prof. dr. Frits van der Meer, prof. dr. Alexander de Becker, De Hofvijver, nieuwsbrief van het Montesquieu Instituut, 28 november 2016:
www.montesquieu-instituut.nl

Discussie over wet Normalisering rechtspositie van de ambtenaar. Stemming in Eerste Kamer op 8 november, Blogs Beroepseer, 27 oktober 2016: https://beroepseer.nl

Op 29 november 2016 heeft Minister Plasterk van Binnenlandse Zaken aan de Tweede Kamer het Rapport Monitor integriteit en veiligheid aangeboden. Deze heeft betrekking op politieke ambtsdragers en op overheidsmedewerkers bij de rijksoverheid, provincies, gemeenten en waterschappen. De monitor zegt dus niets over andere sectoren zoals openbaar vervoer, zorg en sociale zekerheid.

De Monitor integriteit en veiligheid biedt een waardevolle momentopname van de beleving onder politieke ambtsdragers en overheidsmedewerkers en van de effectiviteit van beleid. Er is voor de vierde keer onderzoek gedaan naar agressie en geweld tegen politieke ambtsdragers en overheidsmedewerkers van gemeenten, provincies, rijk en waterschappen. Het onderzoek naar integriteit is voor de derde maal gehouden.

In de begeleidende brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer noemt de minister de belangrijkste conclusies en geeft hij een reactie op die conclusies. De belangrijkste conclusies uit het rapport zijn:

Agressie en geweld

Veiligheid overheidsmedewerkers- en organisatie
De algemene trend is een daling van geweld en agressie gericht op overheidsmedewerkers. De verklaring voor deze dalende trend wordt deels gevonden in organisatorische veranderingen, zoals bijvoorbeeld digitalisering van
de dienstverlening. Hierdoor zijn er minder directe contacten met burgers. Daarnaast is er ook sprake van een autonome ontwikkeling want ook ambtenaren met frequente burgercontacten worden in mindere mate slachtoffer van agressie en geweld. Het is aannemelijk dat de gedane inspanningen voor een veilige publieke taak van de afgelopen jaren in de vorm van het stellen van regels, verzorgen van trainingen en het bieden van ondersteuning zijn vruchten afwerpen.
Per bestuurslaag zijn wel verschillen te zien. Gemeenteambtenaren ervaren het meeste agressie en geweld. Zij hebben dan ook meer direct contact met burgers dan ambtenaren van andere bestuurslagen.

Veiligheid politieke ambtsdragers
Anders dan bij de overheidsmedewerkers zien we de afgelopen twee jaar onder bestuurders en volksvertegenwoordigers in het openbaar bestuur een stijging van het slachtofferschap, na een daling tussen 2012 en 2014. Ruim een kwart van hen zegt in de afgelopen 12 maanden geconfronteerd te zijn met agressie en geweld. Mede door de sociale media is de zichtbaarheid en benaderbaarheid van politici toegenomen. De drempel voor agressieve uitingen is hiermee wellicht lager geworden. Agressie via sociale media tegen politieke ambtsdragers blijkt in de afgelopen twee jaar te zijn verdubbeld.
Een derde van de slachtoffers zegt na het incident te maken hebben gehad met nadelige gevolgen. De meesten ervaren een negatief effect op het werkplezier. Eén op de tien politieke ambtsdragers die slachtoffer was, geeft aan dat het risico op incidenten van invloed is op zijn bestuurlijke beslissingen.

Integriteit

Integriteit overheidsmedewerkers- en organisatie
Het algemene beeld is dat Nederland een integer ambtelijk apparaat heeft. Er zijn minder vermoedens van schendingen dan in de monitor uit 2012 en het aantal feitelijk geregistreerde schendingen is laag.
Er is veel bekendheid met het integriteitsbeleid. Over het thema worden bijeenkomsten georganiseerd, protocollen en codes opgesteld en trainingen gegeven. Bijna alle organisaties in het openbaar bestuur hebben actueel
integriteitsbeleid en een aanspreekpunt voor integriteitsvragen.

Een belangrijke indicator voor succesvol integriteitsbeleid is hoe organisaties omgaan met kwetsbare processen, handelingen en functies. Zes op de tien organisaties houdt dit bij. Dit is een verbetering in vergelijking met 2012. Inkoopen aanbesteding worden als de meest kwetsbare processen beschouwd, gevolgd door beveiliging van vertrouwelijke informatie en vergunningverlening. Kwetsbare processen zijn doorgaans met extra waarborgen omkleed. In driekwart van de organisaties wordt functiescheiding toegepast en zijn functies aangewezen waarvoor een Verklaring omtrent gedrag kan worden gevraagd. De helft van de organisaties geeft aan dat zij meldingen van integriteitsschendingen altijd registreren.

Uit de monitor blijkt voorts dat succesfactoren voor een effectief integriteitsbeleid vooral betrekking hebben op het levend houden van beleid, een veilige gespreksomgeving, commitment van de top van de organisatie, voorbeeldgedrag van leidinggevenden en de organisatiecultuur.

Integriteit politieke ambtsdragers
Ongeveer één op de drie politieke ambtsdragers ziet of vermoedt dat bepaalde regels rond integriteit niet altijd worden nageleefd. Men noemt in dat verband de omgang met gevoelige informatie, belangenverstrengeling, meestemmen over zaken waarin men een persoonlijk belang heeft en/of het optreden als adviseur/gemachtigde bij een geschil. Het punt van vermeende belangenverstrengeling wordt opvallend vaker genoemd dan in de monitor van 2012. De onderzoekers nuanceren deze uitkomst door te melden dat het aantal geregistreerde schendingen door politieke ambtsdragers laag was en nog steeds is. De ruime meerderheid wint advies in bij een (mogelijke) integriteitsbreuk.

Politieke ambtsdragers zeggen zich bewust te zijn van integer gedrag en daar ook naar te handelen. Omdat de grenzen van wat integer is zich slechts deels in wetten, regels of codes laten vangen, krijgt integriteit betekenis in het handelen. De onderzoekers geven aan dat binnen gemeenten soms een toenemende druk vanuit de onderwereld wordt ervaren. Een dergelijke druk zou kunnen leiden tot integriteitsdilemma’s. Negen procent van de politieke ambtsdragers zegt in de monitor dat de mogelijkheid van geweldsincidenten invloed heeft op hun besluitvorming als bestuurder.

Kortom: Geweld en agressie gericht op overheidsmedewerkers neemt af. Het aantal politieke ambtsdragers dat met geweld en agressie wordt geconfronteerd neemt daarentegen toe.
Nederland heeft een integer ambtelijk apparaat. Er zijn minder vermoedens van schendingen dan in 2012 en het aantal feitelijk geregistreerde schendingen is laag.

Ethisch leiderschap

In zijn reactie op Integriteit schrijft Plasterk dat…“leidinggevenden een belangrijke rol hebben bij het faciliteren van de dialoog over integriteit en mogelijke dilemma’s die zich in de praktijk voordoen.  Uit de monitor blijkt dat de succesfactoren voor een effectief integriteitsbeleid bijna allemaal samenhangen met de rol van leidinggevenden. De komende tijd ga ik, in eerste instantie met alle ministeries, bezien hoe wij op dit punt verder van elkaar kunnen leren en elkaar kunnen versterken. Ethisch leiderschap behelst méér dan het zijn van een integer leider die het goede voorbeeld geeft. Een ethisch leider zet zich ook proactief in voor het bevorderen van integriteit, hij is dus zowel een moreel persoon als een moreel manager. Het managen van integriteit heeft onder meer betrekking op het managen van percepties, het communiceren over integriteit en de waarden van de organisatie, het effectief aanspreken en optreden bij ongewenst gedrag, inclusief het bieden van nazorg bij schendingen. Uit onderzoek blijkt dat ethisch leiderschap werkt: het stimuleert integer gedrag, verbetert de veiligheid en meldingsbereidheid en vermindert integriteitsschendingen”.

Downloaden Rapport Monitor Integriteit en veiligheid Openbaar Bestuur 2016, Ministerie van BZK, november 2016: https://beroepseer.nl

Aanbiedingsbrief bij rapportage Monitor Integriteit en veiligheid Openbaar Bestuur 2016, Ministerie van BZK, 29 november 2026 : https://beroepseer.nl