Hans Wilmink

Hans Wilmink reageert op het interview met Erik Gerritsen in De Correspondent van 22 december 2021: Amateurisme? Paniekvoetbal? Onkunde? Gerritsen was tot 1 juni 2021 secretaris-generaal van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en laat je heel anders kijken naar de aanpak van de coronacrisis. De Correspondent waarschuwde dat je na het lezen van het interview wel eens milder zou kunnen gaan denken over het Nederlandse coronabeleid.

Hans Wilmink:

De laatste jaren – mede door de spanningen over de aanpak van de pandemie – is het vertrouwen in de overheid tot een ongekend laag niveau gedaald.
Erik Gerritsen – tot 1 juni 2021 de hoogste ambtenaar op het ministerie van VWS – geeft in een interview in De Correspondent daarvoor twee verklaringen.[1] Hij beschrijft de pandemie als een typisch voorbeeld van een ‘ongetemd’ probleem: een probleem dat zich niet laat vangen met een enkelvoudige oorzaak en gevolgbenadering. Er zijn vele variabelen die op dit probleem inwerken, het probleem verandert voortdurend, het kent geen ‘eindpunt’ en geen oplossingen. Er zijn bovendien vele visies hoe het probleem te bestrijden en bij de oplossing ervan hebben we te maken met diverse deels onverenigbare belangen. Je kunt het dus nooit goed doen.

Een tweede probleem is volgens hem de overdreven verwachtingen die de burger heeft van de overheid. De burger verlangt bijna een almachtige overheid. Dat leidt onvermijdelijk tot alsmaar weer nieuwe teleurstellingen voor de burger, en dus tot een daling in het vertrouwen. Gerritsen schetst hoe ver het ministerie van VWS afstaat van die almachtige overheid. Het ministerie gaat bijna niet meer over de zorg waar de minister wel verantwoordelijk voor wordt gehouden.

Een ontmoedigend introductiedossier

Stel je voor dat dit interview met Gerritsen wordt ingevoegd in het introductiedossier voor  de nieuwe bewindslieden. Met als welkomstwoord: Dames en heren, u gaat nu werken aan problemen die niemand kan oplossen, en meerderen van u worden verantwoordelijk voor zaken waar u niet over gaat. Mogelijk dat een groot deel van hen na deze introductie direct zijn of haar biezen pakt. Zeker als ze terugdenken aan de misstanden in het overheidsoptreden waarover juist de laatste tijd veel aan de oppervlakte is gekomen. Meerdere bewindslieden zullen ook daarover iets aantreffen in hun introductiedossier.

Denk aan de alsmaar door etterende toeslagenaffaire, de slechte afwikkeling van de aardbevingsschade, de meedogenloze omgang met schulden en boetes. Er zijn signalen over de gebrekkige uitvoering van de participatiewet, over willekeur bij de keuring voor arbeidsgeschiktheid.[2] Maar niet alleen waar het voorzieningen voor individuele burgers betreft zijn grote gebreken aan het licht gekomen. Ook bij de afwegingen van collectieve belangen – een andere pijler van de publieke zaak – is het overheidsoptreden nogal eens onzorgvuldig.
Ik noem drie voorbeelden. De Mijnraad – een onafhankelijk adviesorgaan – stelde in 2018 vast dat de modellen waarop de berekeningen voor de gasboringen destijds werden gebaseerd veel meer onzekerheden te zien geven dan door politiek en bestuur werd toegegeven.[3] Bij de aanleg van een windmolenpark in Midden-Groningen stelde de toenmalige burgemeester dat de betrokkenheid van de bewoners vrijwel nihil geweest is. Betrokken burgers zelf verklaren daarover in een tv-rapportage dat de overheid de inspraakmomenten slechts plichtmatig hanteerde, puur om het vinkje te kunnen zetten bij de stappen in de procedure waar de Raad van State op let bij haar marginale toetsing.[4]
Het had er inderdaad alle schijn van. Er zijn grote twijfels of er bij de komst van de drie grote datacentra in Nederland wel sprake zal zijn van een verantwoorde belangenafweging gezien de grote lokale, regionale en nationale belangen.

Nieuwe moed

Maar zo kunnen we onze nieuwe bewindslieden toch niet aan hun werk laten beginnen?
Over de geschetste misstanden en gebreken zijn diverse rapporten verschenen, ook van parlementaire onderzoekscommissies. In de inwerkdossiers treffen de betreffende bewindslieden vast en zeker de belangrijkste aanbevelingen en verbetermogelijkheden aan. Dat ga ik hier niet proberen over te doen, laat staan beter te doen. Maar een moedgevend weerwoord tegen die theorie over de ongetemde problemen (wicked problems) lijkt me toch zeker op zijn plaats.

Ten eerste: de machteloosheid die Erik Gerritsen tentoonspreidt is misplaatst. Immers, de door hem geschetste positie van het ministerie van VWS is geen onomkeerbaar natuurverschijnsel. Het is een gevolg van het beleid van de overheid zélf, van de verregaande decentralisaties en privatiseringen uit het verleden. De positie van de minister kan op onderdelen – bijvoorbeeld voor mogelijke pandemieën in de toekomst – worden verbeterd. Dat geldt ook voor andere ministeries op andere terreinen van het overheidsbeleid. Bijvoorbeeld ten aanzien van de eerdergenoemde vestiging van grote datacentra. Het nieuwe regeerakkoord speelt daar dan ook al op in, het wil de landelijke regie en de toelatingscriteria aanscherpen.
En dat ‘leerstuk’ over de ongetemde problemen? Gerritsen zal het zeker niet zo hebben bedoeld, maar het komt nogal over als een vlucht voor publieke verantwoordelijkheid.
In ieder geval leidt het tot een volkomen onnodige en onverantwoorde ontmoediging om aan de publieke zaak te werken.

Wicked problems of een wicked theorie?

De theorie over ongetemde problemen (wicked problems) werd in 1973 geïntroduceerd door Horst Rittel en Melvin Webber.[5] De auteurs analyseren de problemen waar professionals in het publieke domein mee te maken hebben en schetsen deze aan de hand van tien kenmerken, die overigens onderling nogal overlappen. Het komt neer op het volgende: wicked problems zijn problemen die niet met een enkelvoudige oorzaak en gevolg benadering zijn op te lossen, die vaak uniek zijn en dus niet met andere al bekende problemen te vergelijken zijn. Ze geven aan dat het bij deze problemen bovendien gaat om ethische vragen van goed of kwaad en van wel of niet rechtvaardig. Het is volgens hen niet mogelijk de daar achterliggende waarden en waarderingen te overbruggen met een overkoepelende benadering, omdat onze samenleving daarvoor te verdeeld geworden is.

Vanuit twee gezichtspunten vind ik dit een verbijsterend kortzichtige benadering. In de eerste plaats vanuit het gezichtspunt van de kennisleer. Welke opvatting over kennis en wetenschap steekt hier bij Rittel en Webber achter? Heel kort gezegd komt het hierop neer: kennis is alleen kennis als het tot onbetwistbare, bewezen uitkomsten leidt. Dat is een volstrekt achterhaalde opvatting over wetenschap en kennisontwikkeling.
De wetenschap erkent juist onzekerheid. Dat niet eenduidige karakter van problemen en de moeilijkheid om probleem en symptoom te onderscheiden is al heel lang dagelijkse kost voor wetenschappers. Ik laat hierover een wetenschapper aan het woord, nu minister in het huidige kabinet: “Eén van de grote giften van de wetenschap is de omarming van onzekerheid”. En: “Inzicht begint pas bij de realisatie van wat je allemaal niet weet. Het pad naar de waarheid kent vele haarspeldbochten en gaat soms door dikke mistwolken”.
Dit komt uit de Abel Herzberg lezing (2019) van Robbert Dijkgraaf, nu minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.[6]

Het is de wetenschappelijke methode en het zijn de normen voor een ordentelijke en open proces van kennisontwikkeling die er ondanks alle onzekerheden voor zorgen dat een wetenschappelijke uitkomst meer is dan een willekeurige mening van iemand. Mede daarom betekenen de onzekerheden niet dat we moeten berusten in een fatalistische houding. Opnieuw een citaat uit de lezing van Robbert Dijkgraaf: “Het is ons voorrecht en onze plicht de wereld te bevragen, te beschrijven, te onderzoeken en naar vermogen te begrijpen. En, nog belangrijker, ervan doordrongen te zijn dat de wereld begrepen kan worden. Ik zou zelfs willen zeggen, wil worden.”
Nu het tweede gezichtspunt: hoe kijken Rittel en Webber naar de publieke zaak? Kort samengevat als volgt: anders dan in de vroeger meer homogene samenleving kun je in de moderne en verdeelde samenleving de verschillen in waarden en waarderingen niet meer overbruggen met een ‘gedeelde theorie’. Dat getuigt van een zeer beperkte en fatalistische opvatting over de rol van de overheid en de behartiging van publieke belangen. Waar en in welke tijd plaatsen Rittel en Webber die homogene samenleving? Dat is in hun artikel niet helemaal duidelijk. Die homogeniteit is er al heel lang niet meer – als die ooit bestaan heeft – en het is juist de kernopdracht van de rechtsstatelijke overheid om zorgvuldig te leren omgaan met die verschillen in waarden en belangen. [7]

Doen we maar wat?

Waar het stuk van Rittel en Webber nogal fatalistisch overkomt – we kunnen die wicked problems niet tot een aanvaardbare oplossing brengen – schiet Erik Gerritsen met kracht een andere kant op. Kijkend naar de prestaties van zijn ministerie bij het bestrijden van de pandemie geeft hij op verschillende onderdelen drie kwalificaties: een topsucces, topprestatie, een geoliede machine.
Op de vraag hoe je moet beoordelen of de ongetemde problemen goed behandeld zijn heeft hij eigenlijk maar één antwoord: je moet kijken of ze goed hebben geïmproviseerd. Hij zegt dus nog net niet: we doen maar wat.

Behoorlijk bestuur en professionele ambtenaren

Gelukkig is er wel degelijk een meer systematische en professioneel te verantwoorden benadering mogelijk. Pieter Vermaas en Udo Pesch van de TU Delft bespreken in een artikel uit 2020 de benadering van Rittel en Webber en stellen dat dit type problemen weliswaar niet eenduidig is op te lossen, maar dat je ze wel degelijk systematisch en planmatig kunt benaderen en een ontwikkeling kunt inzetten die tot geleidelijke verbetering leidt.[8] Zij schetsen dit als een nieuwe vorm van ontwerpplanning. Ook de verschillende belangen en ethische waarden van betrokkenen kunnen worden meegenomen in een werkwijze die feedback organiseert, en die geleidelijk en stapsgewijs tot resultaten leidt.

Ook de benadering van de zogenaamde publieke waarde creatie is in dit verband interessant, de public value benadering van Mark Moore, hoogleraar aan de Kennedy School of Management van Harvard University. Deze benadering maakt de spanningen tussen verschillende waarden en belangen zichtbaar, en tot onderwerp van open dialogen tussen stakeholders en bestuurders. Dat brengt geen definitieve oplossingen van ongetemde problemen, maar het biedt perspectieven om ondanks de spanningen toch tot een resultaat te komen. Het is een aanpak die in opdracht van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) is uitgewerkt aan de hand van voorbeelden uit de – gemeentelijke – praktijk.[9]
Maar vóórdat Gerritsen aan zijn baan bij VWS begon heeft hij zelf ook een aanpak voor het behandelen van ongetemde problemen uitgewerkt in zijn proefschrift (2011).[10] Daarin onderbouwt hij hoe je ook in een bestuurlijke omgeving waar het gaat om machtsverhoudingen toch via een veranderkundige aanpak, lerende processen tot stand kunt brengen.

Open eind

Echter, geen enkele benadering kan ervoor zorgen dat alle belangen gelijkelijk worden gediend en dat de uiteenlopende waardeoordelen volledig tevreden worden gesteld. De publieke belangenbehartiging ontkomt er niet aan dat er altijd een ‘open eind’ blijft. Juist daarom is de overheid gebonden aan rechtsstatelijke normen. Juist daarom moeten politici en ambtenaren verantwoord leren omgaan met de ingewikkelde en vaak storend tijdrovende mechanismen die de rechtsstaat met zich meebrengt, zoals checks and balances, de machtenscheiding, de onafhankelijke rechtspraak die de burgers beschermt, de kritische adviesorganen met onafhankelijk oordeel en open en responsieve overheidsinstellingen.[11]

Het kan verhelderend zijn om de normen die gelden voor behoorlijk bestuur eens systematisch te vergelijken met de normen die worden gehanteerd in de wetenschap en ten behoeve van een ordentelijke kennisontwikkeling. Denk aan beginselen als: kies een onafhankelijke opstelling, wees zorgvuldig en doe goed feitenonderzoek, neem daarin de diverse invalshoeken mee, laat de gekozen aanpak ook zien en leg daarover verantwoording/rekenschap af zodat deze vatbaar is voor kritiek en debat. Ik schat in dat je dan tot de ontdekking komt dat de normen voor behoorlijk bestuur, de normen voor kritische kennisontwikkeling én de vereisten voor professioneel handelen nogal in elkaars verlengde liggen. Behoorlijk bestuur vergt professionele ambtenaren die een gevolgde benadering kunnen en willen verantwoorden.

Nieuwe bestuurscultuur: politieke scoringsdrift temmen

Erik Gerritsen kaart in het interview met De Correspondent een ander punt aan dat in dit verband niet onbesproken kan blijven. Hij zegt dat je als minister moeilijk eerlijk kunt zijn over de onzekerheden die achter het beleid of een maatregel zitten, want voor je het weet heb je een motie van wantrouwen aan je broek. Dat leidt er in Den Haag toe dat ‘de illusie van beheersing’ hoog wordt gehouden.
Hij heeft debatten in de Tweede Kamer vaak ervaren als een soort show en stelt dat het bij vragen van de Tweede Kamer te vaak niet gaat om het antwoord maar om de vraag, dus om de exposure die de vraag biedt. Een citaat uit het interview: “Met iets meer ingetogenheid, en als je je concentreert op de dingen die er echt toe doen, de vragen die gesteld moeten worden, die ons pijn doen omdat ze terecht zijn, dan denk ik dat 10 procent van de vragen overblijft”. Dat kun je lezen als een oproep om de overheid te temmen, althans wat de politieke scoringsdrift in haar hoogste orgaan – het parlement – betreft.
Gerritsen staat daarin niet alleen. Het is heel zichtbaar dat het politieke debat weinig ruimte laat voor een echt inhoudelijk debat over de publieke belangenafwegingen. Misschien laat de lokale politieke omgeving waar hij ten tijde van zijn proefschrift mee te maken had daar meer ruimte voor dan de nationale omgeving. Hij schetst dat in die nationale politieke omgeving leren en rekenschap afleggen worden verdrongen door afrekenen. De frustratie daarover zal zijn uitspraken in dit interview nogal gekleurd – of verkleurd – hebben.

Recht op ambtelijk vakmanschap

Als we die signalering van Gerritsen serieus nemen dan moeten we vaststellen dat de eerder in dit stuk bepleite open verantwoording van de publieke afwegingen een nieuwe bestuurscultuur vergt, en een meer open en op de inhoud gerichte politieke debatcultuur.
De tendensen richting polarisatie en versnippering stuwen precies de andere kant op. Maar dat kan juist ook de tegenkrachten mobiliseren, en daar moeten we toch naar vermogen toe bijdragen? We putten hoop uit de signalen die daarover ook uit de kring van het parlement komen.[12] En ook uit de ervaringen en ambities op dit vlak die vooral enkele nieuwe bewindslieden meenemen naar het landsbestuur.
Dit alles onderstreept het belang om juist nu ook vanuit ambtelijke kring te laten zien wat ambtenaren nodig hebben om het publiek belang beter en professioneler te bedienen.
Daarom voert de Stichting Beroepseer nu een onderzoek uit naar het recht op ambtelijk vakmanschap, in opdracht van het Arbeidsmarkt– en Opleidingsfonds Rijk (A+O fonds Rijk) en in samenwerking met de vakbonden.[13] Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) plaatste het bevorderen van ambtelijk vakmanschap prominent op de departementale agenda.[14]
Gerritsen doet een oproep die we daarbij ter harte moeten nemen. Die staat niet in het interview met De Correspondent, maar wel in zijn proefschrift. Ik citeer de volgende aanbeveling: “Gewoon stappen voorwaarts zetten en verantwoordelijkheid nemen in een democratisch gelegitimeerde context. Iedereen kan dit doen op alle niveaus”.

Noten

[1] Amateurisme? Paniekvoetbal? Onkunde? Deze oud-baas van VWS laat je heel anders kijken naar de aanpak van de coronacrisis, door Michiel de Hoog, Maurits Martijn en Anne de Blok, De Correspondent: https://decorrespondent.nl

[2] Uitkeringsinstantie UWV kauwt voor, de rechter slikt door, en de burger is de dupe, Jean Louis van Os, Opinie en debat Volkskrant 4 januari 2022.

[3] Advies van de Mijnraad uit juli 2018. Tweede Kamer, vergaderjaar 2017-2018, 33529 nr. 491

[4] NPO 2 DOC zondag 13 oktober. Tegenwind. Het verdriet van de Veenkoloniën.

[5] Horst W. J. Rittel and Melvin M. Webber, Dilemmas in a General Theory of Planning, Policy Sciences 4, no. 2 (1973): 155–69, DOI: https://doi.org/10.1007/ bf01405730

[6] Kennis onder vuur. 30e Abel Herzberglezing Robbert Dijkgraaf Zondag 15 september 2019: www.robbertdijkgraaf.com/pdf/Publicaties%20lezingen/Herzberglezing%20Dijkgraaf%20DEF.pdf

[7] Karl Popper stelt dat zo’n homogene samenleving al duizenden jaren niet meer bestaat en een veel misbruikt en onrealistisch verlangen naar eenheid is dat hij kenschetst als tribalisme.

[8] Vermaas, Piter E. and Pesch Uno, Revisiting Rittel and Webber’s Dilemmas: Designerly Thinking Against the Background of New Societal Distrust, The Journal of Design, Economics, and Innovation Vol. 6, No. 4, Winter 2020 Copyright © 2020, Tongji University and Tongji University Press. Publishing services by Elsevier B.V.

[9] Torre, L van der, Douglas,S.,&Hart, Paul’t (2018). Werken aan publieke waarde. Leren van en voor gemeenten.
DenHaag: Vereniging van Nederlandse Gemeenten.

[10] De slimme gemeente nader beschouwd: Hoe de lokale overheid kan bijdragen aan het oplossen van ongetemde problemen (uva.nl): https://dare.uva.nl/search?identifier=bccf2d78-b8c4-45e6-b8ff-4e1d604b0274

[11] Ik heb dat eerder uitvoeriger verdedigd in een essay: Wilmink, Hans. (2020). Voorbij Boos en Achteloos. Rechtsstatelijk besef als kompas voor overheid en burger. Stichting Beroepseer.

[12] Een inspirerend en bemoedigend voorbeeld is het boek van Pieter Omtzigt. Omtzigt, Pieter (2021). Een nieuw sociaal contract. Amsterdam, Prometheus.

[13] https://beroepseer.nl/actueel-in-beroepseer/gestart-onderzoek-naar-het-recht-op-ambtelijk-vakmanschap/

[14] https://grenzeloossamenwerken.pleio.nl/cms/view/da1fac84-a71d-4122-b3f6-0e629f364ce7/de-gids-ambtelijk-vakmanschap

Dit artikel van Hans Wilmink verscheen eerder op online Platform Overheid, 20 januari 2022: https://platformoverheid.nl

Hans Wilmink is socioloog, oud-ambtenaar en voortrekker van Stichting Beroepseer.  In april 2020 verscheen zijn essay: ‘Voorbij boos en achteloos. Rechtsstatelijk besef als kompas voor overheid en burger’.

Afbeelding bovenaan is van Mohamed Hassan

De onherstelbare schade die tienduizenden gezinnen hebben opgelopen in de Toeslagenaffaire gaat verder dan financiële nood: die heeft ook betrekking op relaties, gezondheid, onderwijskansen en maatschappelijk toekomstperspectief. Onherstelbaar. Er moet genoegdoening komen voor de ouders. Ruimhartig en sneller dan tot nu toe mogelijk was, stelt Hans Wilmink. Welke schade en gebreken zijn aan het licht gekomen bij de overheid en waar liggen de mogelijkheden om die gebreken te herstellen?

Een parlementaire ondervragingscommissie is één van de lichtere vormen van parlementair onderzoek, maar deze commissie heeft in zeer korte tijd een flinke, overzichtelijke en heldere analyse gepleegd. Er is een groot aantal ambtenaren, politici en deskundigen gehoord.
De commissie valt in de eerste zinnen van het rapport direct met de deur in huis en stelt dat in deze affaire de grondslagen van de rechtsstaat zijn geschonden. Ze voegt daaraan toe: “Dit verwijt treft niet alleen de uitvoering – specifiek de Belastingdienst/Toeslagen – maar ook de wetgever en de rechtspraak”.¹⁾

Dat is ongekend en is zoals Dorien Pessers in de Groene Amsterdammer²⁾ stelde direct al het meest schokkend, omdat hier sprake is van verwijtbare schuld van juist de drie ‘machten’ (uitvoerend, wetgevend en rechtsprekend) die in de rechtsstaat onafhankelijk van elkaar gepositioneerd zijn, en die geacht worden elkaar scherp te houden. Dat moet ervoor zorgen dat misstappen door de ene macht door de andere kunnen worden gecontroleerd of gecorrigeerd.

Rigide

Maar in deze affaire hebben die machten elkaar juist bevestigd en de verkeerde kant op gedreven, met als gevolg ernstige schade voor burgers en voor het vertrouwen in de overheid. Hoe kon het zo ver komen? Alvorens een poging te doen om dat te duiden, volgt hier een kort overzicht van de achtereenvolgens begane rechtsstatelijke misstappen.
Het begint bij de wetgever. De afdeling advies van de Raad van State adviseert om een hardheidsclausule in de wettelijke regeling op te nemen, zodat er ruimte is om onredelijke toepassingen te voorkomen. Het betrof hier de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir), van belang bij de terugvordering van toeslagen. Dat advies wordt genegeerd.

De Belastingdienst zorgt vervolgens voor rigide uitvoering. De dienst Toeslagen wil de fraude bij het gebruik van de toeslagen aanpakken en gebruikt bij het opsporen daarvan discriminerende risicoprofielen. Bovendien pleegt ze diverse onrechtmatigheden bij de wijze waarop ze toeslagen stopt en terugvordert. Een juridisch medewerkster die daarop wijst wordt samen met haar advies aan de kant geschoven. Frauderende gastouderbureaus worden ‘uitgerookt’ door de toeslagen van de ouders terug te vorderen; dat kan gelden als machtsmisbruik.
De Belastingdienst kiest voor een extreem rigide uitleg van de wettelijke bepalingen die voor de toeslagen gelden. Die uitleg staat bekend als de ‘alles of niets aanpak’. Kort gezegd betekent die: bij elke onvolkomenheid in de aanvraag of de verantwoording vervalt het recht op de toeslag geheel, en kunnen alle ontvangen toeslagen worden teruggevorderd. Professor Marseille – een bestuursrechtdeskundige uit Groningen die ook door de parlementaire commissie gehoord is – stelt daarover in een artikel in Ars Equi: “Het lukt mij … niet om uit de drie bepalingen af te leiden dat de Belastingdienst geen beleidsvrijheid heeft bij het vaststellen van de hoogte van de toeslag in het geval niet alle kosten zijn verantwoord.” In zijn woorden heeft de Belastingdienst gekozen voor een wijze van toepassing van diens discretionaire bevoegdheden die voor de betrokken burgers tot evident onredelijke uitkomsten leidde.³⁾ En tenslotte de hoogste rechter. Een beperkt aantal getroffenen stapt naar de rechter, maar de hoogste bestuursrechter heeft deze praktijk van de Belastingdienst jarenlang goedgekeurd.

De rechtsstaat beeft, de rechter schrikt

De ommekeer bij de hoogste bestuursrechter – de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State ABRvS – kwam pas in oktober 2019. Dan verklaart deze rechter dat “in de loop van de tijd steeds duidelijker is geworden hoe verstrekkend de consequenties zijn van de strenge benadering” en past ze het zogenaamde evenredigheidsbeginsel toe. Dat stelt dat een bestuursorgaan van de overheid “zoveel mogelijk (moet) proberen tot een uitkomst te komen die recht doet aan de bij het besluit betrokken belangen, zodat dat besluit door de betrokken burgers ook als rechtvaardig zal worden aanvaard”.

Die ommekeer kwam dus nogal laat. De rechter heeft jarenlang verzuimd die alles of niets -benadering te veroordelen. De voorzitter van de afdeling rechtspraak Bart Jan van Ettekoven is zich rot geschrokken en wil een ‘scan’ op eerdere uitspraken waar sprake is van harde wetgeving. Hij kondigt in een interview in Trouw aan: “Wij gaan onze hele kast met zaken en uitspraken doorlichten”.⁴⁾ In het Nederlands Juristenblad reageert hij op de kritiek en wijst hij er onder meer op dat de bestuursrechter slechts een beperkt aantal gevallen ter beoordeling voorgelegd kreeg, en in die gevallen was ook vaak sprake van grotere tekortkomingen of zelfs misbruik. De omvang en ernst bleek ook voor de bestuursrechter pas later.⁵⁾ Inmiddels bereiken ons bezorgde geluiden dat ook de wetstoepassingen op lokaal niveau tot onevenredig zware toepassingen leidt. De participatiewet wordt genoemd en de ombudsman van Amsterdam Arre Zuurmond noemt diverse wetten, waaronder de Wet schuldsanering natuurlijke personen.

Evenredigheid

Die schrikreacties kunnen een zuiverend effect hebben als ze leiden tot een afkeuring van de schendingen die hebben plaatsgehad, en tot een herbevestiging van de staatsrechtelijke normen. Als dat gaat gebeuren herstelt de rechtsstaat zich van deze zware beving.
Een belangrijke kwestie die de aandacht zal vragen is de uitleg van het evenredigheidsbeginsel dat hiervoor al aan de orde kwam. De hoogste bestuursrechter heeft dit lang buiten beschouwing gelaten, omdat ze veronderstelde dat de specifieke wetgeving – de Wet op de kinderopvang (Wko) en de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) – geen ruimte liet voor een belangenafweging ten gunste van de burger. Van Ettekoven licht dat toe: “Dwingendrechtelijke bepalingen uit Wko en Awir laten geen ruimte voor toepassing van algemene beginselen van behoorlijk bestuur en dus geen ruimte voor toepassing van het evenredigheidsbeginsel. Dit is conform de staande leer in doctrine en rechtspraak”. Er zijn bestuursrechtspecialisten die stellen dat het evenredigheidsbeginsel – geregeld in de Algemene wet bestuursrecht – altijd zou moeten gelden tenzij de specifieke wet dat expliciet uitsluit. Dat is de interpretatie van Michiel Scheltema, de grondlegger van de Algemene wet bestuursrecht. Door die praktijk te volgen krijgen we een responsieve overheid die gericht blijft op haar kerntaak: de bescherming van burgers.⁶⁾

Wetgever aan zet

Hoe dit debat over de geldende en eventueel te ontwikkelen juridische ‘doctrine’ ook afloopt, het belang van de beginselen van behoorlijk bestuur voor de praktijk van de rechtsstaat is onomstreden. Maar de praktijk blijkt weerbarstig en het rechtsstatelijk besef erodeert snel.
Als gesteld, de systeemfout in de Toeslagenaffaire begon bij de wetgever. Het herstel van dit rechtsstatelijk falen kan ook daar beginnen. Van Ettekoven roept de wetgever op: “Bij wetgeving die leidt tot miljoenen beschikkingen per jaar, zoals bij de toeslagen, moet de wetgever het bestuur enige ruimte laten om recht te doen aan de belangen van burgers in het individuele geval.” Een hardheidsclausule kan voorkomen dat burgers worden vermalen. “Dat ventiel stelt de bestuursrechter in staat het bestuursorgaan aan te spreken op behoorlijk bestuur conform de algemene beginselen van behoorlijk bestuur”, aldus Van Ettekoven. Waar men zich beperkt tot rechttoe rechtaan toepassen van wetten wordt geen recht gedaan en wordt de rechtsstaat uitgehold.

De idee dat je behalve de specifieke wetten ook algemene beginselen hebt die normstellend zijn voor het handelen van de overheid en de omgang met de burger is fundamenteel voor het rechtsstatelijk besef. Die beginselen zijn niet alleen van belang voor de wetgeving en de uitvoering van wetten, maar voor alle handelingen van de overheid. Of het nu gaat om de planning en aanleg van wegen, van windparken, de realisatie van dijkverhogingen, het winnen van gas, het nemen van maatregelen ten behoeve van het klimaat, de bescherming van de volksgezondheid, enzovoorts. Bij die beslissingen ten behoeve van het publiek belang geven bestuur, politiek en ambtenarij regelmatig blijk van een gebrekkig rechtsstatelijk besef.⁷⁾ De afwegingen worden vaak niet zorgvuldig gemaakt, de evenredigheid slecht in acht genomen, de motivatie nogal eens gebrekkig geleverd, en de compensatie van burgers die nadeel ondervinden blijft veelal uit. Een voorbeeld van dat laatste is de afdoening van de schade door aardbevingen in Groningen, een drama dat door de Toeslagenaffaire alweer bijna vergeten lijkt. Die algemene beginselen zijn niet alleen voer voor de juristen bij de overheid en voor de rechtelijke macht. Het zijn zeer toegankelijke normen voor eerlijke, rechtvaardige, fatsoenlijke en zorgvuldige omgang met belangen, rechten en mensen. Het wordt hoog tijd dat de beginselen onder uit de ambtelijke gereedschapskist worden gehaald en dat de vaardigheden worden getraind om er goed mee om te gaan.

Systeemfout en systeemgedrag

In de Toeslagenaffaire mag je wel spreken van een systeemfout. Op wetgevend, uitvoerend én rechtsprekend niveau zijn fundamentele fouten gemaakt met als gemeenschappelijke noemer één gebrek: veronachtzaming van de burger. Er is nog een opvallende gemeenschappelijke noemer in deze affaire. Alle betrokkenen hebben verklaard dat ze wel gewezen zijn op fouten en op negatieve gevolgen van de uitvoering, maar dat de omvang en de ernst hen pas laat duidelijk geworden is.
Van Ettekoven verklaart ook daaruit de late ommekeer van de hoogste bestuursrechter.
Waar er sprake is van zulke grote aantallen beschikkingen en maatregelen en een verregaande geautomatiseerde uitvoering verdwijnt de burger gauw uit beeld. Het is dan ook zaak dat er een nieuw stelsel komt dat minder uitvoeringslast met zich meebrengt, bijvoorbeeld met directe financiering voor toegelaten instellingen. Maar dit drama moet aanleiding zijn om nog verder te kijken dan dat. Als de automatiseringssystemen het mogelijk maken om risicoprofielen op te stellen voor het opsporen van misbruik in de regelingen, dan kunnen deze toch ook worden ingezet om de dossiers te lichten die een risico bevatten voor oneigenlijke toepassing en benadeling van de burger? Zodat daar met meer aandacht en zorgvuldigheid naar gekeken kan worden, en er terugkoppeling kan worden georganiseerd naar de beleidsmakers en de juristen en waar nodig ook de bewindslieden kunnen worden geïnformeerd en geconsulteerd?

Er was niet alleen sprake van systeemfouten, er was ook sprake van systeemgedrag: wegkijken én wegzetten van kritiek en critici. ⁸⁾ Dat gedrag wordt vaak verklaard uit de systeemfouten, die dan vaak als onvermijdelijk worden gezien. Dat doet bijvoorbeeld ook de bestuurskundige Paul Frissen die er om die reden in de Groene Amsterdammer voor pleit de sociale zekerheid weg te halen bij de overheid en over te laten aan de sociale partners en maatschappelijke verbanden.⁹⁾ Er is echter ook een omgekeerd verband: systeemfouten die worden gecreëerd of hardnekkig gehandhaafd door systeemgedrag. Dat gedrag kan worden gekeerd als de ambtenaar – of deze nu een taak heeft in het beleid, de uitvoering of het toezicht – niet wordt ingezet als een rechttoe rechtaan uitvoerder van de regels, kaders, en opdrachten, maar als een professional.

Moreel vakmanschap doorbreekt systeemgedrag

Een professional leert omgaan met spanningen en strijdigheden en leert daarin afwegingen te maken. Die leert meerdere verantwoordelijkheden te hanteren, niet alleen naar de politiek toe maar ook naar de samenleving. Die ruimte moet hij krijgen – van de wetgever en van de organisatie – en de manier waarop hij die invult moet hij willen en kunnen verantwoorden. Die openheid en veiligheid heeft hij nodig ter bescherming, niet de zogenaamde Rutte-doctrine. In een rechtsstaat zou de professionele ambtenaar zich moeten inzetten voor de versterking van het morele gezag van de overheid. Daarbij is de rechtvaardige behandeling van belangen, groepen en individuele burgers een wezenlijk criterium.¹⁰⁾ Deze ambtelijke professional legt de algemene beginselen van behoorlijk bestuur boven in zijn gereedschapskist, ze liggen voor het grijpen.
De Toeslagenaffaire wordt mede veroorzaakt doordat we steeds meer van dit ambtelijk vakmanschap zijn kwijtgeraakt. Tien jaar geleden heeft Caspar van den Berg – nu hoogleraar in Groningen – er in zijn proefschrift op gewezen dat op de departementen het aantal ambtenaren met een specifieke, op de politieke processen gerichte rol toeneemt, ten koste van de vakinhoudelijke ambtenaren. Volgens hem is dat een Europese tendens. ¹¹⁾

Dat kan mede ten grondslag liggen aan de klacht van de parlementaire commissie dat de informatievoorziening in meerdere gevallen werd ingegeven door “gewenste juridische of politieke uitkomsten”. Daardoor werd de Tweede Kamer onvoldoende, te laat of foutief geïnformeerd. Roel Bekker – oud-secretaris generaal – wees op de groeiende politisering van de ambtelijke top.¹²⁾
In deze Toeslagenaffaire blijkt hoe paradoxaal deze ontwikkeling is, een te ver gepolitiseerde ambtelijke dienst bedient de samenleving slecht, maar vergroot ook de risico’s voor de politiek.
In een enquête onder de leden van de Centrale voor Hogere en Middelbare Functionarissen (CHMF) zegt een deel van de ambtenaren (15 tot 20 procent) beperkte ruimte te ervaren voor een professionele taakuitoefening. ¹³⁾ Dat is een minderheid, maar die kan cruciaal zijn voor het doorbreken van onkritisch systeemgedrag. In juni 2019 verwoordde de afdeling advies van de Raad van State dit zo: “Kritische reflectie, intern debat en tegenspraak worden in dat verband minder vanzelfsprekend en in de ambtelijke organisatie ook te weinig gestimuleerd of soms zelfs ontmoedigd. Ten slotte is er ook in de uitvoering voor ambtenaren veel veranderd. Ook daar is de professionele ruimte verminderd en worden van de ambtenaar soms tegenstrijdige acties verlangd. Niet alleen de beleidsvorming maar ook de uitvoering is politieker geworden. Daardoor zijn de ambtelijke rollen en professionele standaarden van ambtenaren op de verschillende niveaus minder duidelijk geworden.”¹⁴⁾

De verleidingen van het begrip systeemfouten en systeem falen zijn groot: iedereen kan zich erachter verschuilen. We hebben het niet geweten, of we konden er niets tegen doen. Die verleidingen kunnen wel eens de belangrijkste oorzaak zijn van het ontstaan en hardnekkig voortbestaan van systeemfouten. Op alle niveaus, bij wetgevers, bestuurders, bij ambtenaren en zelfs bij de rechters leert deze affaire dat dit alleen kan worden doorbroken door het trainen van professioneel en rechtsstatelijk besef.

Noten
¹⁾ https://www.tweedekamer.nl/kamerleden_en_commissies/commissies/pok
²⁾ Marcel ten Hooven, ‘De onmenselijke maat. Dorien Pessers en Paul Frissen trekken lessen uit de Toeslagenaffaire’, De Groene Amsterdammer, 6 januari 2021
³⁾ A.T. Marseille, Kinderopvangtoeslagen: wel of geen beleidsvrijheid voor de Belastingdienst/Toeslagen? Ars Aequi april 2020
⁴⁾ https://www.trouw.nl/binnenland/raad-van-state-onderzoekt-eigen-uitspraken-na-toeslagenaffaire-het-had-anders-gekund~b5dc1655/
⁵⁾ Bart Jan van Ettekoven, Tussen wet en recht – Reactie van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op het rapport Ongekend onrecht van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag . NEDERLANDS JURISTENBLAD − 15-1-2021 − AFL. 2
⁶⁾ M. Scheltema, De responsieve rechtsstaat: het burgerperspectief, Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht, 2019/6
⁷⁾ Voorbeelden daarvan zijn uitgewerkt in het essay dat door de Stichting Beroepseer is uitgegeven: Wilmink, Hans. Voorbij Boos en achteloos. Rechtsstatelijk besef als kompas voor overheid en burger, Stichting Beroepseer 2019.
⁸⁾ Alex Brenninkmeijer, voorheen Nationale Ombudsman en nu hoogleraar Institutionele aspecten van de rechtsstaat aan de UU gaat ook in op systeemgedrag in zijn artikel: De grondbeginselen van de rechtsstaat zijn geschonden als ‘verschrikkelijk ongeluk’. Over de noodzaak van behoorlijk bestuur. Nederlands Juristenblad 8-1-2021.
⁹⁾ Zie noot 2.
¹⁰⁾ Gabriël van de Brink en Thijs Jansen, Ambtelijk vakmanschap en moreel gezag. Essay. Stichting Beroepseer 2016.
¹¹⁾ Caspar Floris van den Berg, Transforming for Europe. The reshaping of national bureaucracies in a system of multi-level governance, Leiden University Press, 2011.
¹²⁾ www.nrc.nl/nieuws/2020/11/27/herstel-de-verstoorde-relatie-tussen-ambtenaren-en-politici-a4021709.
¹³⁾ H. Wilmink en M. Hoenders, Versterken ambtelijk vakmanschap cruciaal voor geloofwaardigheid overheid – Platform Overheid, 23-12-2020.
¹⁴⁾ Uit het ongevraagde advies van de Raad van State over Ministeriële verantwoordelijkheid: Paragraaf 4.6. Versterking politiek-ambtelijke verhoudingen.

Dit artikel van Hans Wilmink verscheen eerder op online Platform Overheid, 1 februari 2021: https://platformoverheid.nl/artikel/toeslagendrama-systeemfouten-en-systeemgedrag/

Afbeelding bovenaan is van Pete Linforth

“Hij dacht alleen maar aan levens redden”. Dat gaf de Braziliaanse president Bolsonaro op als de ontslaggrond voor zijn minister van Volksgezondheid.
Kennelijk kan dat in dat land, en kennelijk verwacht die president dat hij dat zonder schade voor zijn eigen politieke toekomst kan zeggen. Het tekent de politieke en maatschappelijke verhoudingen in dat land. De belangen van het volk staan daar niet voorop, dus ook hun levens niet en dus ook hun volksgezondheid niet. Bij ons staat in de Coronacrisis de Volksgezondheid gelukkig wel voorop.
Iedereen – het kabinet, de volksvertegenwoordigers, de vertegenwoordigers van de ondernemers en van de werknemers, de grote meerderheid van de burgers – heeft zich hier eensgezind achter gesteld. Althans in de eerste fase van de crisis.  Daarin is er grote eensgezindheid over het publiek belang en de manier waarop dat te dienen. Nadat het kabinet met de eerste noodmaatregelen voor het bedrijfsleven kwam zag ik bij voorzitter Jacco Verhulst van het Midden- en Kleinbedrijf (MKB) een soort opluchting, misschien zelfs bijna ontroering: de overheid is er ook voor ons.
De ‘intelligente lockdown’-aanpak heeft zijn vruchten afgeworpen merken we nu: al een tijdje dalen de vanwege de Corona ziekenhuisopnames, dalen de opnames op de Intensive Care, en daalt het aantal te betreuren doden. De zorg dat de Corona de capaciteit van de Intensive Care (IC)  zou overstijgen is voorlopig geweken, en daarmee ook het helse vooruitzicht om bij de ingang van de IC te moeten  kiezen: wie krijgt nog wel een kans en wie niet.

Volgende fase?  

Betekent dit dat wij in een volgende fase van de epidemie en de bestrijding daarvan zijn beland?
Het lijkt er wel op. We zien dan ook de onenigheid toenemen over hoe je vanaf nu het publieke belang moet dienen. Er wordt gepleit voor meer ruimte voor economische en culturele activiteiten. Ondernemers luiden de alarmbel, er dreigen op korte termijn veel bedrijven failliet te gaan. Hele bedrijfstakken lijken om te vallen. Men waarschuwt dat de mentale weerbaarheid van grote groepen mensen vermindert. De discipline bij mensen om de regels strak te hanteren, zoveel mogelijk thuis en buiten anderhalve meter afstand, neemt zichtbaar af.

Maar ook voor de bestrijding van het virus zelf dringen alternatieve scenario’s zich nu op.
Heel kort gezegd volgt het kabinet de lijn gericht op het bereiken van groepsimmuniteit en extra bescherming van de meest kwetsbaren. De hoofdbestanddelen van die aanpak zijn: met beperkende maatregelen de epidemie afremmen, zodanig dat de (verhoogde) IC-capaciteit de zorg kan opvangen, de meest bedreigde groepen extra beschermen. Deze beheerste afremming moet groepsimmuniteit kweken die de verdere verspreiding afremt.  Bij voldoende groepsimmuniteit  beschermen de natuurlijk ontwikkelde anti stoffen ons,  dat is van belang vooral zolang er nog geen vaccin voorhanden is.
Inmiddels groeien de argumenten en de aanhangers voor een alternatieve aanpak. Dat is de aanpak die wel de containment-strategie genoemd wordt: het inkapselen, indammen, insluiten van het virus. Door de besmetting of besmettingshaarden op te sporen, mensen te testen, en in geval van besmetting isoleren, in quarantaine plaatsen.

 Alternatieven

We zien nu dat het kabinet , en zeker het Outbreak Management Team (OMT), dit tweede scenario wel degelijk ook in het vizier heeft.  Immers,  onlangs nog werd er hoge druk gezet op het vinden van een app.
Die zou moeten helpen bij het opsporen, testen en isoleren, precies die acties waar ook de containment-aanpak voor pleit.
Toch houdt het kabinet de boot nogal af. Waarom? Is er toch nog onvoldoende capaciteit en materieel voor het testen? Roept de politieke druk die er zit op het halen van de targets met betrekking tot mondkapjes en testen – voor de IC-capaciteit werden eerder zelfs garanties geëist – dit ontwijkend gedrag op?
Dat roept tegenreacties op. Soms wordt het grimmig. Als een lid van het OMT de geadviseerde aanpak nog eens uitlegt in het programma van Jinek stelt Jaap Stronks van de actiegroep Containment Nu dat zij ‘onomwonden’ uitsprak dat de strategie erop gericht is de epidemie niet te stoppen maar slechts af te remmen.¹⁾ Dit woord ‘onomwonden’ is nogal suggestief, er wordt gesuggereerd dat het eigenlijk te schandalig is voor woorden. Er wordt miskend dat steeds openlijk erkend is – zowel door het kabinet als het OMT – dat de epidemie geheel stoppen niet mogelijk is, en dat ook de strategie gericht op groepsimmuniteit niet kan voorkomen dat er slachtoffers vallen.

Ook deskundigen uit de praktijk en de wetenschap voeren de druk op.  Kritisch, maar met het doel om inzichten en ideeën aan te dragen. Zij willen aandacht daarvoor. Een paar voorbeelden. Alex Friedrichs – hoofd van de afdeling microbiologie en infectieziekten bestrijding van het Universitair Medisch Centrum Groningen – pleit om meer te testen en daar meer laboratoriumruimte voor vrij te maken. Jos de Bok van Buurtzorg heeft dat – incl. mondkapjes – voor het zorgpersoneel van zijn instelling ook geregeld. Bij de zoektocht naar een geschikte app is het verkeerde vertrekpunt gekozen zegt een hoogleraar E-health (Niels Chavannes) uit Leiden. Meer dan 60% van de bevolking zou die app moeten gebruiken wil die effectief zijn, het Leids Universitair Medisch Centrum heeft ervaring met veel eenvoudiger oplossingen die de GGD’s veel gerichter kunnen gebruiken voor het contactonderzoek.²⁾ Viroloog Ab Osterhaus bepleit om serieus te kijken naar die eerder genoemde containment strategie. Hij wijst er daarbij op dat ook de immuniteitsaanpak zeker niet zonder risico’s is, deze kost slachtoffers en duurt zeer lang. We kunnen ervan uitgaan dat in deze eerste fase ongeveer 5% van de mensen immuun geworden is, en we hebben zeker 60% nodig!
Bert Slagter – expert complexe systemen – laat rekenkundig zien dat we van een exponentiële stijging van besmettingen bij de aanvang van de epidemie kunnen komen tot een exponentiële daling in de volgende fase.³⁾ Daarvoor is nodig dat we de reproductiefactor eerst zover omlaag brengen dat het aantal besmettingen dat overblijft te behandelen is. Dat kan volgens hem op een redelijk afzienbare termijn worden bereikt, maar dan moeten we de komende periode nog wel voorzichtig blijven. Daarna kan men overgaan tot een aanpak met gericht testen en besmettingshaarden isoleren.

De andere kant op of overstag?

Het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) en het OMT zullen zeker ook kennis genomen hebben van deze inzichten. Waarom wordt er niet actiever ingespeeld op deze inbreng? Het lijkt erop dat het kabinet niet wil vooruitlopen op een volgende fase, en zeer beducht is dat een nieuw perspectief teveel optimisme en verminderende discipline zou betekenen. Die voorzichtigheid is begrijpelijk en komt voort uit de zware verantwoordelijkheid die men draagt, maar bergt ook een gevaar in zich. De discipline vermindert als men minder vertrouwen krijgt in de noodzaak van de maatregelen.
Speelt ook de vrees mee voor politiek gezichtsverlies? De steven wenden wordt door opposities meestal graag als politieke nederlaag neergezet. Maar het zeil over een andere boeg gooien betekent niet dat je de andere kant op gaat varen.
Er zijn goede redenen om ook andere deskundigheden en andere visies toe te laten bij de aanpak van het vervolg.

Punt één: De aanpak tot nu heeft ons veel gebracht. De exponentiële groei van besmettingen is gestopt. De IC-capaciteit is op een veilig niveau. De testcapaciteit is vergroot.
Dat biedt ruimte om verder en breder te kijken.
Punt twee: tegenover de virologische en epidemische inzet op immuniteit komt nu de waarschuwing van medici te staan: groepsimmuniteit bereiken duurt zeer lang en we weten helemaal niet zeker of de immuniteit bij dit virus wel zo werkt als bij andere bekende visrussen.
Punt drie: als we geleidelijk meer (economische en andere) activiteit willen toelaten, dan ligt de combinatie met gericht testen en isoleren in de ‘meer vrijgelaten zones’ toch voor de hand?

Daarom lijkt het zaak om een volgende fase in te gaan die – voorzichtig en gecontroleerd – meer ruimte schept. Een fase waarin groepen uit de samenleving en de verschillende bedrijfstakken een perspectief geboden wordt waar zij zich op kunnen voorbereiden.

Laat het kabinet en haar adviseurs vasthouden wat ze in het begin van de crisis lieten zien: beslissingen baseren op de kennis en expertise van deskundigen, open zijn over de onzekerheden en risico’s. Dat bleek vertrouwen te scheppen in de samenleving. Zonder dat vertrouwen brengen de mensen de discipline niet op om zich aan de beperkende maatregelen te houden. De vrijheidsbeperkingen die zijn opgelegd zijn in een rechtsstaat acceptabel indien ze tijdelijk zijn, in verhouding staan tot het publieke doel dat nu vooropstaat (bescherming van de volksgezondheid) en indien er zorgvuldig mee wordt omgegaan. Dat laatste vergt dat met open vizier en met gebruikmaking  van erkende expertise beslissingen worden genomen en publiekelijk verantwoord. Dan hebben we een overheid die ook in de volgende fasen van de crisisbestrijding het vertrouwen waard is. ⁴⁾

Noten
¹⁾   https://www.containmentnu.nl/
²⁾ NRC, 1 mei 2020
³⁾ Bert Slagter op Radio 1 woensdag 29 april bij Thijs van den Brink. https://www.nporadio1.nl/fragmenten/null/49b78969-fee8-467f-b9d3-23f2baae821e/2020-04-29-bert-slagter-we-moeten-testen-tracen-en-isoleren
⁴⁾ Zie over het rechtsstatelijk besef bij het besturen en leven in een rechtsstaat ook: Voorbij Boos en Achteloos. Rechtsstatelijk besef als kompas voor overheid en burger. Stichting Beroepseer. https://beroepseer.nl
En: “Een sterkere rechtsstaat. Verbinden en beschermen in een pluriforme samenleving” Advies van de Raad voor het Openbaar Bestuur, maart 2020. https://beroepseer.nl

Hans Wilmink schreef over het besturen en leven in een rechtsstaat een essay met aansprekende en prikkelende voorbeelden, het is bij Stichting Beroepseer als boekje uitgegeven: ‘Voorbij boos en achteloos. Rechtsstatelijk besef als kompas voor overheid en burger’. https://beroepseer.nl

Hans Wilmink is voortrekker van Stichting Beroepseer

Afbeelding bovenaan is van Gerd Altmann

De coronacrisis heeft verregaande gezondheids-, sociale en economische gevolgen. Ook de rol van de overheid staat ter discussie, maar het huidige crisisoptreden biedt positieve aanknopingspunten voor het heruitvinden van de publieke zaak.

Midden in de coronacrisis overheerst onzekerheid over wat ons allemaal te wachten staat. De overheid neemt verregaande maatregelen die de bewegingsvrijheid van burgers beperken. Sluiting van openbare gelegenheden en uitgaansgelegenheden, noodverordeningen.
Ze dreigt met meer maatregelen en met strengere handhaving als burgers onvoldoende gehoor geven. Van verschillende kanten wordt de vrees uitgesproken dat dit ons na de crisis een beperking van vrijheden en rechten zal opleveren. De pandemie stelt elk bewind bloot aan de autocratische verleiding, schrijft Michel Kerres in de NRC.¹⁾  Anderen zien in navolging van China een surveillancestaat dichterbij komen.

Onderdrukken, ontkennen, onderschatten

De meeste mensen krijgen lichte klachten. Vooral ouderen en mensen met een verzwakt immuun systeem lopen groot gevaar. Ons lichaam, maar ook de medische wetenschap, ontwikkelde tegen dit virus nog geen antistoffen. Daarin verschilt het van een ‘gewone’ griep. Het gevaar dat ervan uitgaat drong dan ook vertraagd door.
De eerste arts die alarm sloeg woonde helaas in een dictatuur (China). En hoe reageert een dictatuur op een gevaar dat ze niet kan beheersen? Met onderdrukking. Met de gevolgen die we nu kennen voor de arts en voor de gezondheid van volkeren wereldwijd.
Autocratische leiders, zoals in de VS en Brazilië, reageerden ontkennend. Misschien was er bij ons aanvankelijk enige onderschatting, maar van onderdrukking en ontkenning kunnen we gelukkig niet spreken.

Onafhankelijk oordeel

Toen we die fase van onderschatting voorbij waren is het snel gegaan. Het kabinet heeft een aanpak ontwikkeld met geleidelijk aan steeds verdergaande maatregelen, zich daarbij baserend op het onafhankelijke oordeel  van deskundigen. Dat gebeurt lang niet altijd. Bij beslissingen die politiek en bestuur nemen in het kader van de publieke zaak worden onafhankelijke oordelen met betrekking tot risico’s vaak onvoldoende meegewogen, of ze worden toegedekt. Tegelijkertijd is het belangrijk dat het kabinet bij de corona-maatregelen laat zien wat de onzekerheden zijn in de kennis waarop ze zich baseert. Vaak doet ze dat door het de deskundigen zelf te laten uitleggen.
En dan neemt het kabinet nog een derde stap. Ze brengt bij monde van de premier en de verantwoordelijke ministers over dat er ook beslis- en beoordelingsruimte zit tussen de onzekere kennis enerzijds en de daarop gebaseerde maatregelen anderzijds.

Risico’s en onzekerheid

Het is uitzonderlijk dat ons kabinet het aandurft om dit soort onzekerheden te laten zien, en bovendien moedig. Het blijkt dat men daar maar moeilijk mee om kan gaan; zo vraagt men in de Tweede Kamer garanties dat het goed gaat, bijvoorbeeld met betrekking tot de IC-capaciteit. Minister Van Rijn geeft weliswaar een garantie van het aantal bedden, maar of dit voldoende zal zijn blijft onzeker.
Een breed gedeelde opvatting in de literatuur is dat burgers op onzekerheden vaak reageren met een stem op meer autocratische leiders. Het lijkt erop dat de oppositie die Wilders en Baudet aanvankelijk leverden in de Tweede Kamer ook daarop was afgestemd. Maar wat zien we gebeuren? Het vertrouwen in het kabinet is mét die open communicatie tot ongekende hoogte gestegen. Dat verklaart wellicht waarom de tonen en teksten van Wilders en Baudet uiteindelijk veel zachter en  harmonischer klonken.

Onafhankelijke expertise

De maatschappelijke onzekerheid probeert het kabinet te beteugelen door het publieke doel goed uit te leggen: groepsimmuniteit bereiken ter wille van het beschermen van de zwakkeren. Waar groeiende onzekerheid bij de burgers vaak een virus is dat het vertrouwen in de politieke leiding afbreekt, zien we nu – althans in deze fase – dat de getoonde openheid de geloofwaardigheid van het bestuur versterkt en daarmee het vertrouwen vergroot.
Het lijkt nu ineens ver weg, maar het komt ook bij ons vaak voor dat bij publieke afwegingen het oordeel van experts juist niet of onvoldoende wordt meegewogen. Op veel terreinen van overheidszorg heeft de overheid sterk op de inhoudelijke expertise bezuinigd. Het oordeel van onafhankelijke adviesorganen en van colleges van Staat zoals de Raad van State dringt steeds moeilijker door in de kwaliteit van de wetgeving en het beleid.
Bestuurders en een deel van de Tweede Kamer hebben ook steeds meer moeite met het onafhankelijk oordeel van de rechter, ook waar deze aanwijst waar het bestuur de eigen wetgeving of de geaccordeerde verdragen overtreedt. We zijn het al bijna weer vergeten, maar we hebben onlangs nog gezien dat een minister zich moest verontschuldigen voor bemoeienis van zijn departement met de rapportage van onderzoeksresultaten.

Dezelfde RIVM

En de samenleving? Het lijkt erop dat de relativering en zelfs verdachtmaking van kennis steeds bredere aftrek vindt. Vorige maand is er een initiatiefwetsvoorstel ingediend dat kinderopvangcentra de mogelijkheid biedt kinderen te weigeren die niet zijn gevaccineerd tegen de mazelen. Waarom? Omdat zoveel mensen gewetensbezwaren hebben tegen het enten? Neen, die ruimte aan godsdienstige bezwaren zouden we met een gerust hart en zonder risico’s voor de volksgezondheid kunnen gunnen, als er – bijvoorbeeld via sociale media – niet zoveel stemming gemaakt was tegen de experts in de gezondheidszorg en tegen de expertise van het RIVM. Daardoor daalde het entingspercentage onder de norm die nodig is om groepsimmuniteit tegen de ziekte te verkrijgen. Diezelfde groepsimmuniteit, diezelfde RIVM.
Onder meer de discussie over de klimaatkennis en over de CO2-metingen en normeringen lieten zien hoe een te achteloze en te onzorgvuldige overheid werd geconfronteerd met boze burgers en boeren, die met hun protesten de rechtsstatelijke grens overschreden. Daarmee dreigde een neerwaartse spiraal voor de publieke zaak. De huidige crisis richt onze blik versterkt op het nu, en daardoor lijkt dit ver weg. Maar het is iets van de laatste maanden, nog voorafgaand aan de corona-uitbraak.

De publieke zaak heruitvinden?

Het rechtsstatelijk besef dreigt af te brokkelen, zoals ik onlangs ook betoogde in een essay over rechtstatelijk besef bij bestuur, politiek en burgers. De afbrokkeling vindt in al deze sectoren plaats.

De rechtsstaat vergt een open mind. Dat wil zeggen ruimte voor meerdere identiteiten, én ruimte voor onafhankelijk oordeel en tegenspraak. Het serieus nemen van kennis, mits die controleerbaar verkregen is, is daar onlosmakelijk mee verbonden, realiserend dat alle kennis per definitie onvolledig of onzeker is.
Op dat vlak gaat het in gewone tijden vaak erg mis, maar juist hierin toont de crisisaanpak zo overtuigend hoe het veel beter kan. Men gaat nu op een totaal andere manier om met de publieke zaak.  Onze overheden krijgen daar nu ook de gelegenheid voor, omdat de publieke zaak in dit geval onomstreden is. Het negeren van het publieke doel staat te kijk als asociaal gedrag.

Straks, als de crisis voorbij is, gaat het weer om zaken die wél omstreden zijn. Dan moeten we er weer aan wennen dat de rechtsstaat niet alleen een open mind vergt, maar ook een open eind laat: niemand krijgt er ooit geheel zijn zin. Moet er een weg komen of een windmolenpark, waar moeten die worden aangelegd, hoe hoog moet die dijk zijn, hoe en waar moeten we de uitstoot van stikstof terugdringen, enzovoort. Dan vragen de economische en financiële gevolgen van de crisis om aanpak op de langere termijn. Misschien komen oude salariseisen dan in een nieuw perspectief te staan: moet er niet meer financiële ruimte komen voor de waardering van vitale sectoren en beroepen in de publieke sfeer?
En als we dan over een coronavaccin kunnen beschikken, zal er dan wél voldoende solidariteit en vertrouwen zijn voor massale inenting?
Vóór de coronacrisis hadden we te maken met een toenemend aantal boze burgers die zich verzetten tegen achteloze overheden en medeburgers. De crisis heeft de kaarten opeens geheel anders geschud. Overheden en burgers laten nu een samenspel zien ter wille van de publieke zaak.
Misschien helpt die ervaring ons herontdekken hoe belangrijk rechtsstatelijk besef is voor de publieke zaak, voorbij boosheid en achteloosheid.

¹⁾ NRC vrijdag 27 maart 2020. Michel Kerres “Een pandemie is een gevaar voor de democratie”.

Het artikel Heruitvinden van de publieke zaak verscheen eveneens op Platform O: https://platformoverheid.nl/artikel/heruitvinden-van-de-publieke-zaak/

Woensdag 8 april 2020 verschijnt het essay Voorbij boos en achteloos. Rechtsstatelijk besef als kompas voor overheid en burger, door Hans Wilmink. Stichting Beroepseer, 2020. Meer informatie op: https://beroepseer.vrijeboeken.com

Hans Wilmink is voortrekker van Stichting Beroepseer

Foto bovenaan is van Gerd Altmann