Wet normalisering rechtspositie ambtenaren is een lege, overbodige wet, èn een gemiste kans

Op 8 november 2016 heeft de Eerste Kamer de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren aangenomen. Met die wet verliezen alle ambtenaren, behalve die van politie, defensie en rechterlijke macht, hun aparte ambtenarenstatus en vallen zij onder het normale arbeidsrecht.

Een aantal wetenschappers van het Instituut Bestuurskunde van de Universiteit Leiden noemt de nieuwe wet ‘een lege wet’: Mr. dr. Gerrit Dijkstra, prof. dr. Frits van der Meer en prof. dr. Alexander de Becker. Ze plaatsen bij deze initiatiefwet een aantal kanttekeningen, gepubliceerd in De Hofvijver, nieuwsbrief van het Montesquieu Instituut voor democratie, politiek en parlementaire besluitvorming in Nederland én Europa. Volgens hen was het de bedoeling van de opstellers van de wet een eind te maken aan twee verschillende rechtsposities van werknemers in de publieke sector en werknemers in de private sector.
Los van de juridische overwegingen maken de auteurs principiële bezwaren tegen die bedoeling.
Ze wijzen er nog eens op dat “de overheid geen ‘gewone werkgever’ is. Hoewel er soms gesproken wordt over een horizontalisering van verhouding tussen overheid en burger is dat een eenzijdige visie die het karakter van verhoudingen in het publiek domein miskent. De overheid heeft in toenemende mate een voorwaardenscheppende taak voor een samenleving waar een grotere nadruk op de eigen verantwoordelijkheden komt te staan. Die rol van het nieuwe openbaar bestuur betekent een bijzondere positie in de samenleving die gepaard gaat met bijzondere bevoegdheden. Horizontalisering moet in overeenstemming gebracht worden met de verticale machtsverhoudingen en bevoegdheden. Die schakelfunctie ligt in toenemende mate bij ambtenaren.

In het verlengde van die bijzondere aard ligt het feit dat ambtenaren in een politiek-bestuurlijke context functioneren, waarbij zij een brugfunctie bezitten tussen politiek en samenleving. Dit betekent dat de werknemers in de publieke sector inhoudelijk ook geen ‘gewone’ werknemers zijn. Ze zijn gegeven het verdwijnen van productietaken via privatisering en verzelfstandiging zelfs gemiddeld gezien nog minder ‘gewoon’ dan een dertig jaar geleden toen de normaliseringsdiscussie opkwam.

Bovendien hebben overheden het budgetrecht, waardoor zij eenzijdig de ruimte voor salarisverhogingen kunnen bepalen. In deze wet ontbreekt een inhoudelijke analyse van de eisen die aan ambtenaren gesteld moeten worden en van de consequenties daarvan voor de ambtelijke rechtspositie. De opstellers van de wet gaan er, ten onrechte, van uit dat ambtenaren ‘gewone’ werknemers zijn”.

Geen einde aan verschillende rechtsposities

De auteurs stellen “voorts vast dat er ook door deze wet geen einde wordt gemaakt aan de twee verschillende rechtsposities. Voor bepaalde groepen ambtenaren blijft de publiekrechtelijke rechtspositie bestaan. Het betreft ongeveer 120.000 tot 130.000 ambtenaren werkzaam in de sectoren Defensie, politie en rechterlijke macht. Wij zijn het ermee eens dat deze ambtenaren een bijzondere positie hebben en moeten worden uitgezonderd van de werking van deze wet.

Echter, de vraag kan worden opgeroepen waarom deze ambtenaren wel uitgezonderd worden en andere ambtenaren niet. Ook ambtenaren van inspectiediensten en douane kennen belangrijke bevoegdheden ten opzichte van burgers. Zij kunnen immers eenzijdig dwangmaatregelen opleggen. Maar ook medewerkers van de AIVD, FIOD en de bestuursambtenaren die sterk met het overheidsgezag zijn bekleed, hebben een bijzondere positie. Toch worden deze groepen ambtenaren niet uitgezonderd van de wet.

Wat ontbreekt in de wet en de daarbij behorende toelichting is dan ook een redenering waarom sommige groepen ambtenaren wel een speciale rechtsbescherming moeten hebben en andere niet. Mocht het zo zijn dat bepaalde groepen ambtenaren een sterkere rechtspositionele bescherming zouden moeten hebben dan andere en dan werknemers in de private sector, dan zouden wij hiervan graag een onderbouwing willen zien. Wij sluiten niet uit dat bepaalde groepen werknemers die nu nog een arbeidscontract hebben dan volgens die redenering een publiekrechtelijke aanstelling zouden moeten krijgen”.

De auteurs geven vervolgens commentaar op en een analyse van de argumenten die gebruikt zijn voor de ‘normalisering’: kostenvermindering en verhoging van de mobiliteitsmogelijkheden. Hun conlusie is dat deze argumenten onhoudbaar zijn.
Ze betogen voorts dat de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren ondoordacht en overbodig is, nog veel problemen in de uitvoering zal geven en kosten met zich zal meebrengen. Ze bestrijden bovendien ten stelligste dat de wet een grote doorbraak en verbetering is, zoals door de voorstanders wordt betoogd: “Los van bovengenoemde bezwaren over juridische kwaliteit, het arbitraire karakter en de uitvoeringsproblemen, is de inhoud van deze wet vrij leeg en in de loop van de behandeling steeds leger geworden. De oorspronkelijke onderbouwing is steeds meer ondergraven en de overblijvende argumentatie doet pover aan”.

Nodig is bescherming tegen arbitrair handelen van politiek en management

De auteurs tonen tenslotte het gevaar van een initiatiefwet aan. Een belangrijke rol voor ambtenaren in de opkomende voorwaardenscheppende staat vraagt volgens hen om een nauwe aandacht voor de relatie met de politieke bestuurders en leidinggevenden alsmede voor de relatie met de samenleving. Voor die rol is naast een politiek-bestuurlijke en maatschappelijke sensitiviteit ook aandacht voor de bescherming tegen arbitrair handelen van politiek en management nodig: “Dit alles vraagt om een verankering van de ambtelijke kernwaarden op papier in wetgeving maar zeker in het bewustzijn van overheidsfunctionarissen, zowel ambtelijk als politiek”.

Voorstanders van de ‘normalisering’ gebruikten vaak wat merkwaardige argumenten. Degenen die hingen aan een (publiekrechtelijke) ambtelijke status hadden volgens hen slechts een emotioneel argument. Ten onrechte vinden de auteurs, en ze besluiten: “Het is ook buitengewoon rationeel. Gegeven de geringe meerwaarde en verbonden hoge kosten is hier sprake van een gemiste kans. Jammer, een echte inhoudelijke discussie over het ambtenaarschap en een juridische neerslag daarvan zou wel interessant zijn geweest”.

Een lege wet, door Mr. dr. Gerrit Dijkstra, prof. dr. Frits van der Meer, prof. dr. Alexander de Becker, De Hofvijver, nieuwsbrief van het Montesquieu Instituut, 28 november 2016:
www.montesquieu-instituut.nl

Discussie over wet Normalisering rechtspositie van de ambtenaar. Stemming in Eerste Kamer op 8 november, Blogs Beroepseer, 27 oktober 2016: https://beroepseer.nl