De Gemeenteraad kan in zijn rol als controleur van het gemeentebestuur niet alleen rekenkamers en auditcommissies inschakelen maar ook inwoners en media. De participatie van inwoners moet niet beperkt blijven tot het maken van beleid en burgerinitiatieven, maar burgers kunnen ook een rol hebben als controleur. De participatieladder moet daarom worden uitgebreid met een zevende trede die over controleren gaat. Dit blijkt uit het rapport Kansrijk maar kwetsbaar dat de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) heeft gemaakt in opdracht van de Nederlandse Vereniging van Raadsleden Raadslid.nu.

In Kansrijk maar kwetsbaar legt de NSOB uit waarom burgers een belangrijke controlerende rol kunnen vervullen, de zogeheten burgeraudit. Met de burgeraudit kan de kennis van de samenleving ook worden ingezet op controle van het gemeentelijk beleid. Burgeraudit past logisch in het rijtje van burgerbegrotingen, buurtvisitatiecommissies, burgerjournalisten en burgerrekenkamers. “Burgeraudits vergroten de burgerbetrokkenheid, bieden veel kennis en kunde, geven inzicht in beleidsafwegingen en dienen als graadmeter voor de samenleving. Burgers fungeren als informele waakhond en factchecker. Burgers hebben bovendien de publieke opinie aan hun zijde”, aldus de auteurs Mark van Twist, Martijn van der Steen en Jurgen Schram in Kansrijk maar kwetsbaar.

Burgers nemen zelf het initiatief om beleid te controleren en te beoordelen

De auteurs schrijven in de Conclusie dat de achterkant van het beleidsproces, de controle en evaluatie van beleid, lange tijd geen burgerbetrokkenheid kende. Inmiddels is hier in rap tempo de ontwikkeling te ontwaren dat burgers een rol vervullen. De auditfunctie in het openbaar bestuur is van oudsher vormgegeven volgens de idee van een ‘compliance audit’, waarbij een onafhankelijke, professionele auditor het gemeentelijk beleid toetst op het naleven van wet en regelgeving, interne regels en procedures. Inmiddels zien we dat deze invulling van de auditfunctie niet langer overeenkomt met de wijze waarop het proces van controle, toezicht en verantwoording in de gemeentelijke praktijk is vormgegeven. In de afgelopen jaren zijn er verschillende ontwikkelingen in het openbaar bestuur en publieke domein zichtbaar die zorgen voor een veranderende verhouding tussen overheid en samenleving en de wijze waarop zij met elkaar interacteren. Impliciet verandert hiermee zowel het denken over als de praktijkinvulling van de auditfunctie bij de overheid.

De auditfunctie heeft een ontwikkeling doorgemaakt waarin na de formeel juridische benadering van de ‘compliance audit’, de focus is verschoven van een meer financieel-economische benadering naar een politiek bestuurlijke (netwerkachtige)benadering waarin de overheid samen met andere partijen maatschappelijke waarde creëert. De laatste ontwikkeling is de sociaal maatschappelijke benadering, waarin burgers zelf in beeld brengen wat er met publiek geld gebeurt. Waar in het eerdere auditdenken de overheid het initiatief neemt bij de invulling van de auditfunctie, ondernemen in deze laatste auditvorm burgers zelf het initiatief om beleid te controleren en te beoordelen.

Een benadering van de auditfunctie die aansluit bij de ontwikkeling dat het veld van toezicht, controle en verantwoording steeds meer ‘open’ is geworden en burgers niet alleen steeds meer mogelijkheden hebben om de rol van auditor te vervullen maar ook deze ruimte nemen. Niet langer gaat het klassieke beeld op van één formele en aangewezen auditor die beleid inzichtelijk maakt, er zijn vele formele én informele partijen die optreden als controleur.

Een nieuwe, krachtige vorm van participeren in het openbaar bestuur

In een samenleving die zich steeds meer digitaal afspeelt, vormen tijd en afstand niet langer een argument voor burgers om niet te participeren in het openbaar bestuur. Juist de voortschrijdende innovatie en technologie in combinatie met de enorme hoeveelheid data waar de overheid over beschikt, bieden in dat kader grote mogelijkheden voor participatie. Door deze data open te stellen kunnen burgers op een andere, en in de huidige tijdgeest misschien wel meer passende manier betrokken worden bij het openbaar bestuur.
Binnen de samenleving beschikken veel burgers namelijk over specifieke, bruikbare expertise die kan helpen bij het controleren en evalueren van beleid. Deze schat aan kennis en ervaring die in de maatschappij voorhanden is, laten we nu nog onbenut. Burgers kunnen op allerlei terreinen als auditor worden ingezet om zo de controle en evaluatie naar een hoger niveau te brengen én de burgerbetrokkenheid bij de lokale democratie te vergroten.
Burgeraudits zijn een nieuwe en in potentie zeer krachtige en verreikende vorm voor burgers om te participeren in het openbaar bestuur.

De praktijk van burgerparticipatie is spanningsvol. Ondanks de goede bedoelingen is het vaak niet zo eenvoudig om burgers in de daadwerkelijke besluitvorming ook een rol van betekenis te geven. Een burgeraudit kan dan ook een waardevolle toevoeging zijn aan de waaier aan bestaande manieren van controle en evaluatie, maar kan ook de verkeerde kant op werken en juist de bestaande manieren in de weg gaan zitten. De representatieve en participatieve democratie kunnen elkaar zowel versterken als verzwakken. Door tijdig duidelijke afspraken te maken, te experimenteren met verschillende vormen en daar waar nodig gedurende het proces bij te sturen, kunnen burgeraudits een versterking van de lokale democratie vormen. Niet als vervanging, maar als aanvulling, invulling of opvulling
.

Kansrijk maar kwetsbaar – Burgeraudits als nieuwe vorm van burgerparticipatie, door Mark van Twist, Martijn van der Steen en Jurgen Schram, 2016: www.raadsleden.nl

Burgers inschakelen als informele waakhond en controleur met de raad, Nederlandse Vereniging van Raadsleden, 29 februari  2016: www.raadsleden.nl