Advies Raad van State: Ambtelijk vakmanschap moet weer op de voorgrond staan

De Raad van State heeft een ongevraagd advies uitgebracht over ministeriële verantwoordelijkheid. Daarin staat een hoofdstuk over ambtelijk vakmanschap, een van de belangrijke thema’s waaraan Stichting Beroepseer aandacht schenkt. Zie bijvoorbeeld de titels uit de Beroepseer Boekenreeks: Ambtelijk vakmanschap en moreel gezag en Voorbij boos en achteloos.

In hoofdstuk 4.6 Versterking politiek-ambtelijke verhoudingen van het Advies staat:

——— “dat er in toenemende mate onzekerheid bestaat bij ambtenaren over hun precieze rol en over de spelregels die gelden in hun relatie met bewindslieden en hun ambtelijke meerderen. Dat leidt tot uiteenlopend gedrag.Daarnaast zijn ambtelijke deskundigheid en continuïteit binnen de ambtelijke organisatie door verschillende factoren minder goed gewaarborgd. Deze ontwikkelingen zijn schadelijk voor het functioneren van de ministeriële verantwoordelijkheid en moeten daarom kritisch tegen het licht worden gehouden.
( … )

Ambtenarencode

In het Verenigd Koninkrijk geldt al geruime tijd de Civil Service Code.  In deze code zijn enkele algemene gedragsstandaarden neergelegd: integriteit, eerlijkheid, objectiviteit en (politieke) onpartijdigheid. Deze algemene principes zijn door middel van een beperkt aantal richtlijnen verder uitgewerkt. Ook voor ministers gelden verplichtingen. Op grond van de Ministerial Code moeten ministers de politieke onpartijdigheid van ambtenaren respecteren en van ambtenaren niet vragen op enigerlei wijze in strijd te handelen met de Civil Service Code. Hij is, aldus de Ministerial Code, verplicht serieus rekening te houden met en gewicht toe te kennen aan de deskundige en onpartijdige adviezen.
Ambtelijke waarden zijn uiteraard ook in Nederland bekend. Deels zijn deze als invulling van de wettelijke norm van ‘goed ambtenaarschap’ vastgelegd in de Gedragscode Integriteit Rijk. Volgens hetzelfde principe kunnen spelregels die gelden voor ambtenaren in politiek-ambtelijke verhoudingen, al dan niet in een apart protocol worden vastgelegd. Daarbij moet voor zover nodig aandacht worden besteed aan de verschillende functies en posities die ambtenaren binnen een ambtelijke organisatie vervullen. ( … )

Kernwaarden van ambtelijk handelen

Voor ambtenaren moeten deze spelregels een nadere invulling bevatten van kernwaarden van ambtelijk handelen, zoals loyaliteit, objectiviteit en onpartijdigheid. Deze waarden impliceren voldoende professionele ruimte voor ontwikkeling van deskundigheid, interne discussie en tegenspraak. Zij impliceren ook dat feiten door ambtenaren en in het bijzonder door inspecties, op onpartijdige wijze worden onderzocht en gerapporteerd aan de bewindslieden. Ook voldoende ruimte voor objectief advies op grond van deskundigheid is in dit kader van cruciaal belang.

In de praktijk dient een minister voor toepassing van de genoemde spelregels ruimte te geven. Tegelijkertijd kan hij zijn ambtenaren aanspreken als zij in de naleving daarvan tekortschieten. Voor een minister vloeit verder uit zijn rol en positie voort dat hij naar buiten toe steeds zijn eigen verantwoordelijkheid benadrukt en zijn ambtenaren niet openlijk bekritiseert of, expliciet of impliciet, van hen afstand neemt.
De opstelling van een gedragscode kan bijdragen aan de noodzakelijke verheldering van politiek-ambtelijke spelregels. Zij kan ook helpen om het gesprek daarover op gang te brengen zodat zij ook praktische invulling en betekenis krijgen. Een gedragscode alleen is uiteraard echter niet genoeg. Er is een herbevestiging, herijking en (deels) vernieuwing van de ambtelijke cultuur nodig waarin de genoemde kernwaarden meer gemeenschappelijk worden gedragen en er in de dagelijkse praktijk ook daadwerkelijk in overeenstemming met die kernwaarden wordt gehandeld. Ambtelijke deskundigheid moet in dat kader weer voorop staan. Daarvoor is op kernposities meer continuïteit en stabiliteit nodig. Ook overigens moeten zodanige arbeidsomstandigheden worden gecreëerd dat ook op termijn de ambtelijke dienst ook voor jonge mensen een aantrekkelijke werkplek blijft.

Hernieuwd ‘esprit de corps’

Kortom, ‘ambtelijk vakmanschap’ moet weer op de voorgrond staan en er moet een hernieuwd ‘esprit de corps’ worden ontwikkeld zodat de onmisbare bijdrage van ambtenaren in een veranderend politiek bestel beter tot zijn recht komt. Ook dat kan in dergelijke spelregels, die het bestaande aan regels en voorschriften revitaliseren, vernieuwen en samenbrengen, respectievelijk een code een prominente plaats krijgen. Het Britse voorbeeld maakt overigens ook duidelijk dat een code alleen niet gelukkig maakt.
( … )

In relatie tot de werking van de ministeriële verantwoordelijkheid zouden heden ten dage kwaliteit van informatiehuishouding, kwaliteit van de rijksdienst en ambtelijk vakmanschap voor de hand liggende thema’s voor zo’n programma zijn. Zowel voor het parlement, de bewindspersonen als de ambtelijke organisatie dient er een voor de rijksdienst en voor een dergelijk programma verantwoordelijke, aanspreekbare minister te zijn.
( … )

Dat proces moet in het teken staan van de kwaliteit van de rijksdienst. Dat betekent in de eerste plaats dat in het mobiliteitsbeleid vakinhoudelijke deskundigheid weer voorrang moet krijgen boven generalistische eisen. Benoemingstermijnen zijn daarbij niet absoluut; ook bij de toepassing daarvan zal de kwaliteit te allen tijde voorop moeten staan. Verder zullen ook andere instrumenten moeten worden heroverwogen. Zo zal de intercollegiale toetsing meer in de sleutel moeten worden geplaatst van vakinhoudelijke kwaliteit en ambtelijke kernwaarden”.—————–

Aanzet tot debat

De aanbevelingen van de Raad van Staten zijn bedoel als aanzet tot een debat over nuttige en noodzakelijke maatregelen om de werking van de ministeriële verantwoordelijkheid te waarborgen en op punten te verbeteren. De Afdeling advisering roept deelnemers van binnen en buiten de politiek op om dit debat zorgvuldig en in het openbaar met elkaar te voeren.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert in de regel over wetsvoorstellen die regering en parlement aan haar voorleggen. Zij kan echter ook advies geven zonder dat een concreet wetsvoorstel voorligt. Dat heet dan een ongevraagd advies. Dit advies over de ministeriële verantwoordelijkheid is daar een voorbeeld van. Het advies is onder andere voorbereid door gesprekken te voeren met leden van de Eerste en Tweede Kamer, (oud-)bewindslieden, ambtenaren en wetenschappers.

Ongevraagd advies over ministeriële verantwoordelijkheid. Raad van State, 15 juni 2020. Samenvatting en volledige tekst, ook in PDF: https://www.raadvanstate.nl/adviezen/@121354/w04-20-0135/

Invoering van ‘levend’ en rijk ambtelijk statuut nodig als tegenwicht tegen dominant kortetermijndenken van politieke bestuurders, Blogs Beroepseer, 25 mei 2016: https://beroepseer.nl/blogs/x/

Essay Hans Wilmink tegen uitholling rechtsorde: ‘Voorbij boos en achteloos’, Blogs Beroepseer, 9 april 2020: https://beroepseer.nl

Bestellen recente titels Boekenreeks Beroepseer: https://beroepseer.vrijeboeken.com