Redactie Beroepseer

Aan de vooravond van de Dag van de Integriteit, op 4 november 2014, kwamen zeven experts bijeen voor een rondetafelgesprek over het onderwerp overheid en integriteit. Wat is er nodig om integriteit te verankeren in het DNA van een organisatie? Voor veel overheden blijkt het nog een uitdaging de juiste balans te vinden tussen controle en vertrouwen. Rianne Waterval maakte een verslag van het gesprek voor Public Mission (PM), het platform voor topambtenaren werkzaam bij het Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen. Ze begint haar verslag met de memorabele uitspraak van toenmalig minister van Binnenlandse Zaken Ien Dales op een congres van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten in 1992: “Een beetje integer kan niet”.

Sinds die uitspraak staat integriteit prominent op de politieke agenda en deed de integriteitsfunctionaris bij veel organisaties zijn intrede. “Het begrip is buitengewoon breed en wordt steeds breder”, stelt Wijnand Nuijts, verantwoordelijk voor het integriteitstoezicht van De Nederlandsche Bank (DNB). Hij ziet erop toe dat financiële instellingen een bijdrage leveren aan het bestrijden van witwassen, terrorismefinanciering, corruptie en belangenverstrengeling. “Het draait om maatschappelijk vertrouwen. Als de samenleving haar lot in handen legt van een organisatie, wil zij erop kunnen vertrouwen dat met haar belangen zorgvuldig wordt omgegaan. Een integere taakuitoefening is een noodzakelijke voorwaarde om dat vertrouwen te behouden”.

Nuijts maakt een duidelijk onderscheid tussen organisatorische integriteit – “bijvoorbeeld het voorkomen van het witwassen van geld door banken en verzekeraars” – en de activiteiten die verbonden zijn aan het gedrag en de cultuur, zoals groepsdynamiek en leiderschap. “De vakgebieden hebben met elkaar te maken, maar zijn wel degelijk verschillend. Nog belangrijker dan het incident is het oplossen van de problemen eromheen. Een ramp wordt nooit veroorzaakt door één factor, maar door een keten van gebeurtenissen. Dit geldt ook voor integriteitschendingen, heb dus oog voor de context waarin deze worden gepleegd”.

Verleidingen

Goed werkgeverschap en preventie zijn volgens Claire Zalm, directeur van de Centrale Organisatie Integriteit bij het ministerie van Defensie, de sleutel tot een succesvol integriteitsbeleid. “Dit betekent dat je als overheid je mensen probeert te beschermen tegen risico’s en verleidingen. Wij doen dit door integriteit op een positieve manier onder de aandacht te brengen. Daarom focussen we op personen die hun verantwoordelijkheid nemen. Met alleen handhaven en duidelijke regels kom je er namelijk niet. Het integriteitsysteem in de organisatie moet zorgen dat de organisatie en de medewerkers blijven leren en proberen schendingen te voorkomen”.

Zalm zegt dat iedere organisatie werkt vanuit haar eigen specialisatie en problematiek. “Je kunt tegenwoordig niet zonder integriteitsfunctionaris. Dat heeft te maken met inherente kwetsbaarheden die elke organisatie heeft. Bij Defensie zie je bijvoorbeeld heel sterk een loyaliteitsproblematiek. Je werkt nauw met elkaar samen, er hangt veel van elkaar af. Tijdens missies en op schepen ben je gedurende een lange periode 24 uur per dag op elkaar aangewezen en heb je maar weinig privacy. Dat betekent dat bij ons de kans op ongewenste omgangsvormen groter is dan in andere organisaties waar bijvoorbeeld meer zaken spelen op het financiële vlak. Hierdoor hebben we meer kennis op dit terrein vergaard”.

Andere personen die deelnamen aan het rondetafelgesprek zijn:

– Pieter Keesman, sinds kort hoofd van het het Integriteitsbureau van de gemeente Amsterdam, die in ruim acht jaar tijd tweeduizend onderzoeken bij het politiekorps liet uitvoeren: “Een organisatie van deze omvang zal altijd zo’n 25 mensen per jaar opleveren die zich moeten verantwoorden en niet meer verder kunnen in de organisatie”.

– Leo Schurink, sinds 2013 directeur Integriteit en Beveiliging bij het ministerie van Infrastructuur en Milieu: “Ik zorg ervoor dat het stelsel draait en ben er voor het goede gesprek. Ik ben er bijvoorbeeld niet om zelf onderzoek te doen, maar let er wel op dat dit op de juiste manier gedaan wordt… Integriteit komt nooit alleen, het is een kenmerk van een volwassen organisatie”.

– Frans van Oostrum, kwartiermaker Integriteit bij het ministerie van Veiligheid en Justitie en auteur van De Kleine gids integriteitsmanagement: “Hoewel incidenten nog steeds veel aandacht krijgen, zie ik een verrijking van het begrip integriteit. Er is nu meer aandacht voor mensen die het wél netjes doen binnen de organisatie”.
Volgens hem is er flink wat integriteitsbeleid aan herziening toe. “Er zijn regels voor sociale media, mailverkeer, relatiegeschenken en draaideurconstructies. Misschien zouden we een aantal regels moeten afschaffen, zodat mensen zelf weer meer ruimte krijgen om hun professionele verantwoordelijkheid te nemen”.

– Terry Lamboo, in 2005 gepromoveerd op politieel integriteitsbeleid en sindsdien werkzaam als senior-adviseur bij het ministerievan Binnenlandse Zaken: “We hebben in Nederland ruim vierhonderd gemeenten, die kunnen niet allemaal een grootschalig bureau optuigen. Je kunt integriteit op verschillende manieren borgen. Het is wel van belang dat er iemand is die er feeling mee heeft en checkt of het allemaal nog loopt”.

– Alain Hoekstra, een van de oprichters van het Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector (BIOS): “Integriteit kun je niet uitbesteden”. Volgens hem is een gebrekkige verankering op dit moment het grootste probleem: “Organisaties doen er goed aan een integriteitsfunctionaris aan te stellen die zorgt voor de duurzame verankering van integriteit. Deze functionaris is echter niet in z’n eentje het morele geweten van de organisatie. Hij betrekt anderen uit de organisatie om het integriteitsbeleid vorm te geven en zorgt ervoor dat ook de manager zijn verantwoordelijkheden blijft nemen”.

Nieuw Steunpunt Integriteitsonderzoek per 1 januari 2015

Vanaf 1 januari 2015 kunnen overheidsorganisaties uit alle bestuurslagen bij het nieuwe Steunpunt Integriteitsonderzoek terecht voor praktisch advies en begeleiding bij mogelijke integriteitschendingen. Het steunpunt – dat in opdracht van BZK-minister Plasterk wordt ondergebracht bij het Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector (BIOS) – heeft geen onderzoekscapaciteit. Wel wordt er geadviseerd over persoonsgericht integriteitsonderzoek, met name over de wijze waarop dergelijk onderzoek dient te verlopen. Ook zal het steunpunt contacten onderhouden met het onderzoeksveld, trends en patronen signaleren, en algemene voorlichting geven.

Programma en meer info Dag van de Integriteit op 4 november 2014 in Rotterdam: www.integriteitoverheid.nl

‘Integriteit kun je niet uitbesteden’, verslag van het rondetafelgesprek Overheid en integriteit, door Rianne Waterval, Public Mission, platform voor topambtenaren werkzaam bij het Rijk, provincies, gemeenten, waterschappen, 21 oktober 2014: www.integriteitoverheid.nl

U P D A T E

Volgens minister Plasterk kan een beetje integer wel. Zie het interview Plasterk: Beetje integer kan best op site van Binnenlands Bestuur door Hans Bekkers, 24 oktober 2014:
Afstand van uitspraak Ien Dales
“Die uitspraak heeft veel indruk gemaakt en was toen heel nuttig”, zegt Plasterk in een interview met Binnenlands Bestuur. Dales partijgenoot op BZK neemt er echter afstand van, omdat de stelling ‘je bent het of je bent het niet’ volgens hem te zwart-wit is. “Het zou je de verkeerde richting op kunnen sturen doordat je voor jezelf vaststelt dat je integer bent en dat het daarmee dus klaar is. Maar uit de integriteitsschendingen die voorkomen, blijkt dat het vaak misgaat bij dingen waar iemand – of de organisatie – onvoldoende alert is. Veel beter is het om toe te geven dat er een grijs gebied is”, zegt hij. Niet voor niets is bureau BIOS in het leven geroepen, het Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector. “Het geeft aan dat integriteit iets is dat kan worden bevorderd”, zegt Plasterk.

Het hele interview staat in het tijdschrift Binnenlands Bestuur no 21.
Zie: www.binnenlandsbestuur.nl

In een brief aan de Tweede Kamer schreef Minister Plasterk van Binnenlandse Zaken in mei 2014 dat hij van plan was de huidige risico’s en kansen voor het openbaar bestuur op het terrein van integriteit te verkennen: “Dit voornemen vloeit voort uit het door mijn ministerie uitgevoerde ‘Beleidsdoorlichting Integriteit(sbeleid)’ welke een terugblik heeft verschaft op het gevoerde beleid. Naar aanleiding van de beleidsdoorlichting heb ik geconstateerd dat de dynamische wereld waarin het openbaar bestuur opereert, continu nieuwe uitdagingen en vraagstukken opwekt die mogelijk ook van invloed kunnen zijn op de integriteit van de overheid. Ik acht het daarom noodzakelijk om deze trends en ontwikkelingen goed in kaart te laten brengen”.

Het op 26 september 2014 verschenen rapport Integriteit in ontwikkeling: Implicaties van trends en ontwikkelingen voor de integriteit van het openbaar bestuur stelt in het kort dat de integriteit van het openbaar bestuur door diverse maatschappelijke en beleidsmatige ontwikkelingen – vanuit een goede uitgangspositie – voor nieuwe uitdagingen staat.

De belangrijkste ontwikkelingen en bijbehorende risico’s die door experts worden gezien zijn:

1. Moderne ambtenaar en flexibilisering van de arbeidsmarkt
Ambtenaren werken steeds zelfstandiger, in een dynamische en wisselende omgeving en door het nieuwe werken ook vaker buiten toezicht van leidinggevenden. Bovendien neemt baanmobiliteit en het aantal tijdelijke contracten toe. Dit kan, net als externe inhuur, een mogelijk risico vormen voor de binding met de organisatie en het verankeren van een gedeeld normen- en waardenpatroon.

2. Toename discretionaire bevoegdheden
Bestuurders en politici hebben een grote beslissingsbevoegdheid. Deze ruimte hebben zij ook nodig. Tegelijkertijd verwachten we dat ze midden in de samenleving staan, wat ook betekent dat veel bestuurders nevenfuncties hebben. Dat zou in bepaalde gevallen ook belangenverstrengeling tot gevolg kunnen hebben.

3. ‘Integritisme’
De neiging om integriteit ‘op te rekken’ lijkt te groeien. Zo wordt het begrip integriteit regelmatig gelijkgesteld aan goed bestuur in zijn algemeenheid. Zo worden beslissingen die om diverse redenen als ‘slecht’ kunnen worden ervaren al snel niet-integer genoemd, terwijl eigenlijk de kwaliteit (inhoud, inspraak ed.) ter discussie wordt gesteld en niet de integriteit. Ook wordt (zowel in media als politiek) in individuele zaken vaker gesimplificeerd. De schijn van belangenverstrengeling wordt daarmee vereenzelvigd met daadwerkelijke belangenverstrengeling. Dit kan een angstcultuur in de hand werken met ‘bestuurlijke verlamming’ en ‘handelingsverlegenheid’ tot mogelijk gevolg. De bestuurlijke angst maakt het verleidelijk om risico’s dicht te regelen. Dit ondermijnt het noodzakelijke goede gesprek in de organisatie over integriteitsdilemma’s.

4. Toename samenwerkingsverbanden tussen publieke organisaties en marktpartijen
Door diverse ontwikkelingen ontstaan steeds meer samenwerkingsverbanden tussen overheden (gemeenschappelijke regelingen), private partijen en burgers. Terwijl verantwoordelijkheden blijven, nemen in sommige gevallen controlemogelijkheden af.

5. Bezuinigingen en financiële tegenvallers
In recente jaren is er op elk bestuurlijk niveau sprake geweest van bezuinigingen. Dit kan mogelijk leiden tot een toename van werkdruk, waarbij de aandacht uitgaat naar het primaire proces. Hierdoor kan de aandacht voor integriteit echter onder druk komen te staan.

6. De drie decentralisaties in het sociale domein
De decentralisaties in het sociaal domein vormen een grote operatie in het Nederlandse openbaar bestuur. Gemeenten krijgen te maken met een forse uitbreiding van verantwoordelijkheden. Dit betekent evenzeer een toename van de aandacht voor integriteit. Verdeling van middelen, complexe taken, aanbestedingen, intensiever contact met burgers en maatschappelijke organisaties, toenemende discretionaire bevoegdheden en maatwerk brengen immers mogelijk kwetsbaarheden met zich mee.

De minister schrijft vervolgens dat “het van belang is in ogenschouw te nemen dat de resultaten van dit onderzoek zicht geven op die aspecten die door diverse ondervraagde experts en deskundigen als meest kwetsbaar worden gezien. Dit wil uiteraard geenszins zeggen dat deze kwetsbaarheden zich ook daadwerkelijk zullen voordoen, noch wil het zeggen dat het openbaar bestuur momenteel onvoldoende is voorbereid op deze situaties. Het rapport doet daar ook geen uitspraken over. Wel levert de analyse een aantal aandachtspunten op waar overheidsorganisaties volgens mij alert op zouden moeten zijn”.

Download Rapport Integriteit in ontwikkeling – Implicaties van trends en ontwikkelingen voor de integriteit van het openbaar bestuur, door Aris van Veldhuisen en Dominique Snel, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 26 september 2014: https://kennisopenbaarbestuur.nl