Hans Wilmink, tot 2013 werkzaam in verschillende functies bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en medewerker van Stichting Beroepseer, gaat in zijn artikel Ontmoedigt Plasterk de ambtelijke dienst? op de nieuwssite voor het openbaar bestuur Platform O, in op twee belangrijke actuele berichten over ambtelijk vakmanschap.
Hans Wilmink:
Het eerste bericht: Op 19 september 2016 schreef minister Plasterk aan de Tweede Kamer dat hij – ondanks een eerdere toezegging aan de Tweede Kamer – niet met een Statuut zal komen waarin de ambtelijke kernwaarden zijn vastgelegd.
Het tweede: Op 8 november 2016 keurde de Eerste Kamer het wetsvoorstel goed dat de rechtspositie van ambtenaren normaliseert. Hoewel die normalisering alleen de arbeidsvoorwaardelijke kant van de rechtspositie betreft, en een aantal bijzondere eisen verbonden aan het ambtelijk functioneren in stand laat, wordt toch gevreesd dat het de aandacht voor die bijzondere eisen zal schaden. Heeft aandacht voor waarden gedreven handelen nog toekomst? Hoe moeten we dat zien in het licht van het groeiende zogenoemde populisme?
Op deze vragen ga ik in, aan het slot doe ik de volgende minister voor de ambtelijke dienst een paar bemoedigende suggesties. Ik put in het bijzonder uit het essay Ambtelijk vakmanschap en moreel gezag dat onder auspiciën van de Vereniging voor OverheidsManagement (VOM), de Stichting Innovatie, Kwaliteit en Professionaliteit van het Openbaar bestuur (IKPOB) en de Stichting Beroepseer is uitgebracht [1]. Waar gesproken wordt over ‘het essay’ gaat het over dát stuk.
Nadat minister Plasterk had aangekondigd dat hij met een ambtenarenstatuut zou komen en dat hij daarin een aantal ambtelijke kernwaarden zou opnemen, heb ik met Thijs Jansen een pleidooi uitgewerkt voor een krachtig ambtenarenstatuut [2]. Centraal in dat betoog – ondersteund door onderzoek en ervaringen – staat dat een Statuut of een code moet zijn ingebed in een breed programma waarin het leren en oefenen met de waarden in praktijksituaties centraal staat. Anders kan een Statuut niet meer dan een symboolwerking bieden, en misschien zelfs worden ervaren als een van bovenaf opgelegd keurslijf. Leren en oefenen met de onderlinge spanning tussen die kernwaarden en met de dilemma’s die men tegenkomt bij de toepassing in de praktijk.
Dat doen we bij de Stichting Beroepseer in sessies over vakmanschap en goed werk[3], in drie of vier dagdelen. Deelnemende ambtenaren brengen daar hun eigen ervaringen in. Veelvuldig kwam daarbij de volgende spanning op tafel: tussen de klassieke waarden rechtmatigheid en rechtsgelijkheid aan de ene kant en aan de andere kant de opdracht om recht te doen aan de individuele situatie, maatwerk te leveren. Hoe daar de balans te vinden is geen hogere wiskunde en ook geen zaak van verdere regelgeving of protocollering. Oefenen met de toepassing van kernwaarden op die praktijkgevallen. Aandacht voor de verschillende verantwoordelijkheden van de ambtenaar. Met elkaar reflecteren op handelingsperspectieven. Dat helpt de deelnemers hun moreel en professioneel kompas te richten. Meermalen kwam men daarbovenop met waardevolle signaleringen of adviezen richting eigen ambtelijke of politieke leiding.
Nu wil de minister afzien van een statuut omdat hij het van belang vindt ‘om aan te sluiten bij de dialoog en de beleveniswereld van de ambtenaren zelf ‘ [4]. Dat wijst erop dat hij is uitgegaan van een Statuut als een statisch juridisch instrument dat van bovenaf waarden en regels oplegt aan de ambtelijke praktijk. Het is dan ook maar goed dat hij daar niet mee komt.
Moreel handelen
Natuurlijk moeten we aansluiten bij de belevingswereld van ambtenaren zelf. Uit onderzoek en uit onze praktijkervaring blijkt dat de meeste werkers intrinsiek en impulsief geneigd zijn tot integer en eerlijk handelen. Medewerkers willen hun sociale en morele drijfveren waarmaken in hun werk. Dat geldt ook voor ambtenaren, genormaliseerd of niet. Er is uitgebreid internationaal onderzoek gedaan naar de waarden die volgens de vakliteratuur belangrijk zijn voor ambtenaren. Wij lieten de uitkomsten daarvan zien, het gaat daarbij om een set van ethische, morele, rechtsstatelijke , bedrijfsmatige en mensgerichte waarden. Maar we bespraken ook de waarden die ambtenaren zélf belangrijk vinden voor hun werk. Harrie Aardema – organisatieadviseur en een aantal jaren bijzonder hoogleraar Publiek Management aan de Open Universiteit – voerde een krachtig pleidooi om vooral gebruik te maken van de ‘stille waarden’ die medewerkers zélf koesteren. De waarden en beweegredenen die zij zelf hoog houden in hun werk. Hij stelt die tegenover de ‘over normering’ in plannen of systemen waar organisaties veelal mee komen, en die vaak met schijnsturing of cynisme gepaard gaan [5]. Het gaat er om die stille waarden een stem te geven.
De impuls tot moreel handelen is er niet alleen in werksituaties. Het essay betoogt dat er in onze samenleving meer consensus over waarden en normen bestaat dan we denken, en dat mensen in beginsel ook wel graag conform hun eigen waarden en normen willen handelen. Het stelt dat de overheid dat heeft onderschat toen ze ‘vraagsturing’ als leidend principe ging invoeren in de veronderstelling dat burgers vooral als ‘klant ‘wilden worden behandeld. Waarden als eerlijkheid en betrouwbaarheid worden juist belangrijker naarmate de omgeving en cultuur meer divers wordt.
Gezag en moraliteit
Is dat laatste wel te rijmen met de recente ontwikkelingen in de verhouding tussen de overheid (in het bijzonder de politiek) en de samenleving? Er zijn tekenen dat we afstevenen op een vertrouwenscrisis met betrekking tot het gezag. We zien in de media hoe sommige politieke en maatschappelijke gezagsdragers eigen belangen najagen, en te weinig bezig zijn met de meer algemene verantwoordelijkheden waarvoor ze zijn aangesteld of gekozen. Maar ook waar geen sprake is van grove schendingen van integriteit, zien we dat politieke gezagsdragers en bestuurders steeds meer op zichzelf en op het bestuurlijke systeem gericht zijn. Daarmee verliezen ze het zicht op de gezaghebbende rol richting de samenleving. In het essay wordt dat samengevat als een overschakeling door de politiek van de ‘volksmodus’ naar de ‘staatsmodus’.
Het vertrouwen van burgers in hun elites neemt af. Agressie en geweld tegen bestuurlijke gezagsdragers en tegen publieke professionals (bij sociale diensten bijvoorbeeld) is een serieus issue geworden. Politieke kandidaten die zich tegen hen afzetten trekken veel stemmen bij verkiezingen. Dat is een goede zaak in zoverre het laat zien dat het democratisch proces politieke machthebbers vervangt als kiezers hun tijd gekomen achten. Zorgwekkend wordt het waar kiezers het vertrouwen lijken te verliezen dat er überhaupt nog algemene belangenafwegingen gemaakt (kunnen) worden die uiteindelijk ook henzelf ten goede komen. Dan komt het vertrouwen in de democratische rechtsstaat onder druk.
Op het eerste gezicht lijkt dat in tegenspraak met de verwachting in het essay dat waarden als eerlijkheid en betrouwbaarheid belangrijker worden. Maar niet als we in ogenschouw nemen dat de nieuw gekozen leiders – of ze nu meer of minder van populistische signatuur zijn – uiteindelijk toch met deze waarden zullen moeten rekenen. Immers, ook zij zullen beslissingen moeten nemen over algemene en publieke zaken. Daarbij is het onontkoombaar dat in specifieke gevallen particuliere belangen van sommige burgers meer gediend worden dan die van andere. Dat is het geval bij infrastructurele maatregelen, bij het verdelen van financiële en sociale lasten, bij het toekennen van zorgrechten, bij de opvang van vluchtelingen, enz. Bij het maken van die publieke afwegingen zal iedere politieke leider worden geconfronteerd met de realiteit dat we in die aangelegenheden ‘in allerlei opzichten van elkaar afhankelijk zijn en dat het idee van zelf beschikkende individuen in een aantal opzichten niet klopt ‘(essay, pag. 47).
Moreel
De overheid moet soms dus een knoop doorhakken, het machtswoord spreken. In een democratische rechtsstaat streeft de overheid naar een publieke erkenning van dat machtsoptreden. We spreken dan van (overheids)gezag.
Uit onderzoek blijkt dat ook burgers die ongelijk krijgen van de overheid of in hun directe belang worden benadeeld, veelal toch de beslissingen accepteren. Mits zij overtuigd kunnen worden van een rechtvaardige behandeling. De acceptatie van de opvang van vluchtelingen in gemeenten die dat met een goed proces van afweging en besluitvorming hebben aangepakt, is een voorbeeld daarvan. In zulke situaties kunnen we spreken van een gezaghebbende toedeling van waarden door de overheid. De Nationale Ombudsman laat in zijn rapporten vele voorbeelden daarvan zien.
Op die ervaringen is zijn ‘Behoorlijkheidswijzer’ gebaseerd, daarin staat onder meer dat de burger met respect bejegend moet worden, en coulant moet worden behandeld waar deze onevenredig benadeeld wordt door een maatregel die in het algemeen belang is genomen.
De normen die vervat zijn in deze normen voor een behoorlijke bejegening, en in de aloude algemene beginselen voor behoorlijk bestuur, vloeien rechtstreeks voort uit morele waarden als: rechtvaardigheid, rechtmatigheid, betrouwbaarheid, eerlijke behandeling.
Dan hebben we het kortom over een overheid die niet alleen eisen aan de burger stelt, maar ook aan zichzelf. Een fatsoenlijke overheid.
Waar de politiek teveel met zichzelf is bezig gegaan en in een zekere morele leegte is vervallen, werkt dat door in de ambtelijke dienst. Ook de ambtenaren hebben te maken gehad met de eerdergenoemde vraagsturing binnen de overheid, die de burgers ziet als afnemers tegen wie je ook eenvoudigweg ‘nee’ kunt verkopen omdat de voorraad (het budget) op is.
Bij de toekenning van thuiszorg heeft de bestuursrechter duidelijk gemaakt dat dit niet kan zonder de algemene beginselen van behoorlijk bestuur te hanteren. Zoals goed onderzoek doen, en een goede en zorgvuldige motivatie geven van de keuzes en afwegingen.
De eerder genoemde gerichtheid op het interne systeem vertaalt zich in het bestuur en in de ambtenarij veelal in bureaucratisch handelen en denken. Dat gebeurt overigens ook in tal van grote maatschappelijke organisaties. Volgens Christiaan van den Berg[6] is in Nederland die tendens nog sterker dan in andere landen, zoals bijvoorbeeld België. In het verslag van een bijeenkomst over het essay wordt zijn inbreng hierover samengevat: ‘Wij Nederlanders daarentegen schrijven rampenplannen en herschrijven protocollen. Wij kunnen niet meer lijden dat iets mis gaat, maar er hoeft niet overal een protocol voor te zijn, toch? Door overal regels voor te maken en strikte uitvoering daarvan te eisen krijgt de ambtenaar een slechte naam, bureaucratie is een negatief woord geworden. Van den Berg is van mening dat het stellen van hogere morele normen in sommige situaties best lastig is. Maar we zouden kunnen beginnen met het naleven van de al bestaande normen, en dat is tweezijdig. Op die manier kan het gezag terug gewonnen worden. En daar start het mee.’
Ralph Heintzmann – een Canadese hoogleraar met topambtelijke ervaring – maakt zich zorgen dat ambtenaren teveel worden gedegradeerd tot pure uitvoerders van de zittende regering, en dat daarmee hun neutraliteit en onafhankelijkheid in gevaar komt. In Nederland kennen we die zorgen ook. Heintzman pleit voor een nieuw ‘moreel contract’ tussen bewindslieden, parlement en ambtelijke dienst[7]. Dat zou natuurlijk op het niveau van een provincie of gemeente ook kunnen.
Wij hebben in ons pleidooi voor een krachtig ambtenarenstatuut – dat is herhaald in het essay – geopperd om in termen van een recht op ambtelijk vakmanschap te gaan denken.
Bemoedigend geluid
De moedeloosheid van Plasterk en zijn team is begrijpelijk. Het is ondoenlijk om een Statuut te maken dat de opperste morele wijsheid eenduidig vastlegt. Maar dat is ook niet nodig.
Een door het kabinet én ambtelijke dienst gedragen ‘waarden gedreven’ inzet in welke vorm dan ook, zou de ambtelijke organisatie kunnen helpen. Die inzet is het eerste ‘gouden kenmerk’ van de ambtelijke organisatie, volgens Paul ’t Hart [8]. Ik zou zeggen: gebruik die inzet dan niet als los instrument, maar als onderdeel van een actie – en trainingsprogramma waarin geoefend wordt met de betekenis van de waarden en de spanningen en dilemma’s die zich voordoen in de praktijk. Op deze manier kan de aandacht voor ambtelijke kernwaarden systematisch in het dagelijks werk worden ingebracht.
Zou het programmateam een aanpak kunnen organiseren waarbij men de ervaringen en lessen documenteert en – wellicht met enige onafhankelijke wetenschappelijke begeleiding – overheid breed communiceert? Op dat vlak lijkt samenwerking en inspiratie mogelijk tussen de ambtelijke diensten over de bestuurslagen heen. Dat zou een gepaste en leerzame vorm van coördinatie zijn, en direct aansluiten op de belevingswereld en praktijk van ambtenaren. Het zou de publieke en professionele missie van de ambtelijke dienst – ook bij voortschrijdende normalisering – kunnen versterken. Een meer bemoedigend geluid dan in de brief van minister Plasterk. Iets voor de volgende minister?
Noten
[1] Waar in het vervolg van dit artikel sprake is van ‘het essay’ doel ik op: Van den Brink, Gabriël, en Thijs Jansen. Ambtelijk vakmanschap en moreel gezag. Stichting Beroepseer 2016.
[2] Wilmink, H.& en Jansen, T (2016). Bouwstenen voor een krachtig ambtenarenstatuut. In: Jaarboek Integriteit 2015 (pp.40-48). Den Haag BIOS.
[3] Ontleend aan The Good Work Project. Dit onderzoek stond onder leiding van professor Howard Gardner, die als professor verbonden is aan de prestigieuze Harvard Graduate School of Education, en zijn collega’s Mihaly Csikszentmihalyi en William Damon.
[4] Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. TK34 550 VII nr. 4. 19 september 2016
[5] Aardema. H. (2005). Stille waarden: een reflectie op over normering in publiek management. Open Universiteit Nederland.
[6] Christian van den Berg is bestuurslid Goed Werkgeverschap in het VGS bestuur en lid van het CvA.
[7] Heintzman,R.R. (2014). Renewal of the Federal Public Service: Toward a Charter of Public Service. A Policy Paper prepared for Canada 2020
[8] ’t Hart, Paul. Ambtelijk Vakmanschap 3.0: Zoektocht naar het handwerk van de overheidsmanager. Essay in opdracht van de Vereniging van OverheidsManagement, Vereniging van Gemeentesecretarissen, Stichting IKPOB. Mei 2014.
Ontmoedigt Plasterk de ambtelijke dienst? door Hans Wilmink verscheen eerder op Platform O, voor nieuws en achtergronden over het openbaar bestuur, 12 december 2016: https://platformoverheid.nl
Zie ook Invoering van ʻlevendʼ en rijk ambtelijk statuut nodig als tegenwicht tegen dominant kortetermijndenken van politieke bestuurders. Actueel, Blogs Beroepseer, 25 mei 2016: https://beroepseer.nl
De Transitiecommissie Sociaal Domein (TSD) die in september 2016 haar taken had afgerond, krijgt naar verwachting een opvolger. Op 22 december 2016, de laatste vergaderdag van het jaar, heeft de Tweede Kamer een motie aangenomen van leden Hayke Veldman (VVD) en Manon Fokke (PvdA) waarin de regering wordt opgeroepen ‘een onafhankelijke derde’ aan te wijzen “die tot taak heeft om bij de transformatie in het sociaal domein een vinger aan de pols te houden, zijn bevindingen bij gemeenten aan de orde te stellen, en het kabinet hierover te rapporteren”.
Stichting Beroepseer heet Corine Korrel hartelijk welkom als nieuwe voortrekker!
Gerrit Glas pleit voor een betere GGZ en roept op de actie Hart voor de GGZ te steunen. Glas is filosoof en psychiater. Sinds 2011 bekleedt hij de Dooyeweerd-leerstoel aan de Vrije Universiteit Amsterdam. In 2016 is hij benoemd tot de eerste Nederlandse hoogleraar Filosofie van de neuro-wetenschappen van het VUmc. Hart voor de GGZ is een initiatief van psychiater Remke van Staveren. Zij begon haar actie omdat ze vindt dat de balans tussen hoofd en hart in de zorg zoek is.