Ambtelijke tegenspraak past niet op een spandoek
De activistische ambtenaar heeft de laatste maanden veel aandacht getrokken. Zo namen ambtenaren in het openbaar stelling tegen het klimaatbeleid van de overheid en tegen de onvoorwaardelijke steun van het kabinet voor het optreden van Israël in de Gaza. In Amsterdam demonstreerden gemeenteambtenaren kort na de verkiezingsuitslag voor het behoud van grondrechten en tegen uitsluiting. Dient dit activisme de rol die de ambtenaar binnen ons rechtsstatelijk stelsel heeft? De Amsterdamse actie is het meest politiek gevoelig, door de relatie die wordt gelegd met de verkiezingsuitslag. Maar die actie richt zich niet tegen overheidsbeleid, en benadrukt de ambtelijke plichten waar het gaat om de grondrechten en het niet uitsluiten van groepen. De andere acties richten zich op overheidsbeleid waar ambtenaren ook intern verschillend over geadviseerd kunnen hebben. Ik vrees dat dit ambtelijk activisme verwarring of zelfs wantrouwen schept over de rechtsstatelijke rol van ambtenaren, bij het publiek en de politiek.
Kan het aanleiding zijn tot politieke benoemingen? Ik ga daar verder op in, maar eerst een anekdote die laat zien dat de activistische ambtenaar van nu illustere voorgangers kent uit lang vervlogen tijden.
Ambtelijke autoriteiten
Ik herinner mij uit de jaren tachtig van de vorige eeuw, mr. F.H.A.M Kruse, toentertijd directeur generaal van de arbeidsvoorziening (arbvo). Hij werd wel mister arbvo genoemd, en gold als een autoriteit op zijn vakgebied. De NRC van 8 april 1989 schrijft bij zijn afscheid “Hij kon onverbloemd zijn mening geven, ook als hij daarmee zijn eigen minister in verlegenheid bracht”1) Ik herinner me dat minister De Koning in een interne bespreking de vraag werd gesteld wat hij van het openbare optreden van zijn dg mr. Kruse vond. Dat was in 1987 toen De Koning enkele maanden minister ad interim van Binnenlandse Zaken was, waar ik toen werkte. Naar verluidt antwoordde De Koning daarop dat hij een man met zo’n staat van dienst die al zo lang op dat terrein werkzaam was toch niet de ruimte kon ontnemen om zijn visie te geven. Een minister met veel gezag kan veel ruimte geven. In 1988 is in de ambtenarenwet een beperking opgenomen op de grondwettelijke vrijheid van meningsuiting voor ambtenaren. De formulering in de wet is nogal abstract, maar een algemeen aanvaarde uitleg ervan is dat de wetgever die vrijheid alleen wil beperken als het gaat over een onderwerp waar de betreffende ambtenaar nauw bij betrokken is.2) Die beperking, en dus ook de te betrachten zorgvuldigheid, weegt zwaarder naarmate het onderwerp maatschappelijk en politiek gevoeliger ligt, en dus ook de verantwoordelijke bestuurder een grotere kans loopt om er publiekelijk op te worden aangesproken. Naar de huidige maatstaven ging mr. Kruse hier dus zijn ambtelijke boekje te buiten.3)
Dan liever zonder ambtenaren?
Deze anekdote laat zien wat het belang is van de – overigens beperkte – begrenzing van de ambtelijke vrijheid van meningsuiting. De ambtenaar draagt feiten en visies aan, laat relevante alternatieven en consequenties zien, ook waar die een bestuurder “onwelgevallig” zijn. Hij spreekt zich uit en spreekt tegen, waar nodig. Maar steeds intern. Zodra hij dat op zijn eigen terrein ook extern en in de openbaarheid doet, kan hij tegen sancties aanlopen. Maar ook zijn geloofwaardigheid, zijn onafhankelijkheid en dus zijn professionaliteit lopen dan gevaar. Erik Pool – de leider van het programma ambtelijke tegenspraak in de rijksdienst – stelt : “Tegenspraak is goed beargumenteerd, is goed getimed, is niet alleen in de vorm van een tekst maar kan in een alternatief voorstel zijn gegoten.“4) Die tegenspraak moet de minister of wethouder dus niet in de krant lezen, en het past niet op een spandoek.
Bestuurskundige Kutsal Yesilkagit zegt in de NRC dat ambtenaren intern hun kritiek niet meer kwijt kunnen.5) Zeger van der Wal bepleit maximale ruimte voor interne tegenspraak, maar roept op iedere stap richting een “Beamtenherrschaft” te vermijden.6)
Is het gedrag van ambtelijke autoriteiten zoals mr. Kruse niet mede een impuls geweest voor de vorming van de Algemene Bestuursdienst (ABD), waarbij de ambtelijke top verplicht werd niet langer dan zeven jaar op één functie te zitten? Dat systeem heeft tot nog meer roulatie geleid dan men wilde, uit carrièreoverwegingen bleef men vaak veel korter op een functie. En er werd te eenzijdig gelet op manager-kwaliteiten ten koste van de inhoudelijke kennis en betrokkenheid. Als het ambtelijk activisme aan de hierboven aangeduide – wettelijke – grenzen veelvuldig voorbij gaat zou dat wel eens een impuls kunnen zijn om op gevoelige onderwerpen tot politieke benoemingen van ambtenaren over te gaan. Al of niet openlijk. Het kan het streven doen herleven om het – in navolging van Pim Fortuyn – “zonder ambtenaren” te doen, en de ambtelijke dienst grotendeels te privatiseren, bijvoorbeeld door voor projecten en adviesklussen zzp-ers in te huren.7)
Ambtenaren, ook burgers
Buiten de bovengeschetste grenzen is de ambtelijke vrijheid van meningsuiting in beginsel onbeperkt.8) Daar geldt art. 7 van de Grondwet voor ambtenaren net als voor alle burgers. Als de overheid in mijn omgeving een weg gaat aanleggen en ik ben daar niet ambtelijk bij betrokken, dan mag ik daar tegen ageren ook al ben ik ambtenaar. Ik mag stukken schrijven in de krant, het woord voeren op bijeenkomsten, spandoeken dragen bij een demonstratie. Dat mag ik eventueel ook “als ambtenaar” doen. Maar waarom zou ik dat wíllen doen? Is de zaak in kwestie ermee gediend als ik mij kenbaar maak als ambtenaar? Schept het geen verwarring en onvrede die de ambtelijke rechtsstatelijke rolvervulling kan schaden? Kan ik als rechtsstatelijk bewust ambtenaar niet ook een activistische burger zijn?
Hans Wilmink is socioloog, oud-ambtenaar en voortrekker van Stichting Beroepseer.
Noten
1) NRC, 8 april 1989.
2) In 1988 is de beperkingsgrondslag van de vrijheid van meningsuiting van ambtenaren opgenomen in art. 125a AW.67
3) Terzijde: De laconieke reactie van minister de Koning kan mede zijn ingegeven door het feit dat de arbeidsvoorziening als directoraat generaal van zijn ministerie aan het laatste jaar bezig was: de arbeidsvoorziening werd onder zijn leiding “getripartiseerd”; een zaak van sociale partners en overheid.
De Koning gaf ruimte maar liep daarbij niet aan de leiband van zijn dg. Zie ook pagina 222 in : Bootsma, Peter. (2013) Als het niet kan zoals het moet…Jan de Koning. Een biografie. Boom.
4) https://www.binnenlandsbestuur.nl/carriere/erik-pool-pleit-voor-ambtelijke-moed
5) NRC 7 januari 2024. Stevin Derix. Mag de ambtenaar demonstreren?
6) https://www.binnenlandsbestuur.nl/bestuur-en-organisatie/de-zoektocht-naar-heldhaftige-ambtenaren
7) Fortuyn, Pim. (1994). Zonder ambtenaren. Amsterdam, Pandora.
8) Relevant zijn vooral art. 7 GW (Grondwet), art. 125a Aw en art 10 EVRM
Deze blog is deel 2 in de serie over een rechtsstatelijk onderwerp.
Deel 1: Rechtsstaat: leren leven met onbehagen: https://beroepseer.nl
Voorbij boos en achteloos. Rechtsstatelijk besef als kompas voor overheid en burger, door Hans Wilmink: https://beroepseer.nl
Geef een reactie