Hoe gaan ambtenaren om met bezuinigingen als het de eigen organisatie betreft?

“Hoe gaan ambtenaren binnen de Nederlandse overheid om met bezuinigingen gericht op hun eigen organisatie?” Het is de kernvraag in het onderzoek van de op 30 januari 2020 gepromoveerde bestuurskundige Eduard Schmidt aan de Universiteit van Leiden. Titel van zijn proefschrift: Perspectives on cutback management in public organisations : what public managers do.

Schmidt: “2008 was de start van de grootste financiële crisis sinds de jaren ‘30 van de vorige eeuw. Door de crisis voelden vele nationale overheden de noodzaak om bezuinigingen door te voeren, ook gericht op het eigen overheidsapparaat. Nederland was hierin geen uitzondering. Het kabinet-Rutte II sprak de wens uit om met een doelmatigere, efficiëntere en minder bureaucratische overheid vanaf 2017 structureel meer dan een miljard euro te besparen op de kosten van het overheidsapparaat. Deze bezuinigingen kwamen bovenop forse bezuinigingen die al sinds het kabinet-Balkenende I gemeengoed waren binnen de overheid. Veel publieke managers stonden daarmee opnieuw voor de taak om te snijden in eigen vlees.

Veel onderzoek naar bezuinigingen richt zich op het macroniveau, bijvoorbeeld op welke noodmaatregelen overheden namen om te zorgen dat de bankensector in de jaren van de financiële crisis overeind bleef. Onderzoek dat zich richt op het organisatieniveau en specifiek op de rol die publieke managers spelen in het management van bezuinigingen is dus grotendeels afwezig. Dat is jammer, want publieke managers hebben een belangrijke en complexe taak bij bezuinigingen op de eigen organisatie. Zo moeten publieke managers binnen hun functie omgaan met politieke superieuren, hun medewerkers en stakeholders buiten de eigen organisatie. Daarbij komt dat bezuinigingen bij de overheid veelal niet gepaard gaan met een vermindering of het stoppen van taken, maar dat veelal het “doing more with less” mantra dominant is. Publieke managers die bezuinigingen moeten doorvoeren staan dus veelal ook voor een veranderopgave. Ondanks dat bezuinigingen dus een belangrijke opgave zijn voor publieke managers, weten we relatief weinig over de rol die zij spelen bij het management van bezuinigingen op hun eigen organisatie. Dit proefschrift heeft daarom als onderzoeksvraag: Hoe gaan publieke managers binnen de Nederlandse overheid om met bezuinigingen gericht op hun eigen organisatie?”

Bezuiniging binnen het gevangeniswezen

Antwoorden heeft Schmidt gevonden door te kijken naar de wisselwerking tussen publieke managers en andere actoren binnen en buiten hun organisatie. Gelet is vooral op de rol van topambtenaren in de hoogste echelons van de overheid (secretaris-generaal, directeur-generaal en directeur). Topambtenaren moeten bij bezuinigingen samenwerken met politieke ambtsdragers en hebben tegelijkertijd te maken met medewerkers en andere belanghebbenden buiten de organisatie.

Een voorbeeld is de analyse van de bezuinigingen binnen het gevangeniswezen.

“De resultaten laten zien dat bezuinigingen de interactie tussen politici en publieke managers onder druk zetten. Publieke managers werden buitengesloten van de besluitvorming, vanwege het risico op het lekken van informatie over de bezuiniging. Doordat publieke managers niet meer betrokken werden in de besluitvorming, wisten zij niet hoe er bezuinigd zou worden en waarop. Daarmee kwam de verantwoordelijkheid van publieke managers voor het managen van de bezuiniging in het nauw. Bovendien leidde deze situatie tot steeds meer weerstand van publieke managers (en hun personeel) tegen de bezuinigingen, die begrepen kan worden als het breken van balans van de onderhandeling. De weerstand tegen de bezuinigingen leidde tot grote politiek druk, waarna de Tweede Kamer de verantwoordelijke politici terug naar de tekentafel stuurde. Dat moment betekende dat zowel politici als managers op zoek moesten naar een nieuwe balans in de onderhandeling, om samen vorm te geven aan de bezuiniging. Doordat publieke managers weer terug aan tafel mochten komen en opnieuw in de besluitvorming werden meegenomen, konden zij ook invloed uitoefenen op de uitwerking van de bezuinigingen.
[…]
De conclusie is daarmee dat de ruimte die publieke managers hebben voor bezuinigingsmanagement mede afhankelijk is van hoe de Public Service Bargain zich ontwikkelt onder druk van bezuinigingen”.

Boodschap

Schmidt sluit zijn proefschrift af met de boodschap dat het belangrijk is aandacht te blijven houden voor bezuinigingen en de effecten ervan op overheidsorganisaties. Het is belangrijk te beseffen dat publieke organisaties ook in goede tijden soms moeten bezuinigingen, bijvoorbeeld vanwege politieke keuzes. Juist omdat bezuinigingen zo’n impact kunnen hebben en veel van het management vragen, is het belangrijk om het onderwerp te blijven bestuderen.
Omdat bezuinigingen een rol spelen bij verschillende hervormingen en veranderingen in de publieke sector, zowel in goede als in slechte economische tijden, is het belangrijk om de financiële kaders nadrukkelijker mee te nemen in onderzoek naar veranderingen en prestaties van publieke organisaties. De verschillende casestudies uit het onderzoek lenen zich voor studiemateriaal voor toekomstige ambtenaren die willen leren over bezuinigingsmanagement. Als publieke managers van de toekomst kunnen zij met bezuinigingen geconfronteerd worden. In zulke situaties is het belangrijk dat zij toegang hebben tot de ervaringen en de kennis van hun voorgangers en collega’s in openbare functies. Dat is niet overbodig in een wereld waar publieke organisaties vrijwel constant moeten veranderen en vernieuwen.

Downloaden van: Perspectives on cutback management in public organisations : what public managers do, door J.E.T.Schmidt, januari 2020: https://scholarlypublications.universiteitleiden.nl/access/item%3A2983647/view
Samenvatting: https://scholarlypublications.universiteitleiden.nl/handle/1887/83488

Topambtenaren hebben het zwaar, door Yolanda de Koster, Binnenlands Bestuur, 6 februari 2020: www.binnenlandsbestuur.nl

Afbeelding bovenaan is van Peter Fertig