Verandergekte als gevolg van beleid

Verandergekte draagt niet bij aan de kwaliteit van dienstverlening en ook niet aan het geluk van medewerkers op de werkvloer. Wie zich telkens weer moet verdiepen in nieuwe managementprincipes of moet wennen aan veranderingen in de eigen organisatie heeft minder tijd en energie om bezig te zijn met zijn eigenlijke werk: het helpen van burgers, patiënten, clienten, leerlingen of studenten

Margo Trappenburg schreef een hoofdstuk voor het boek Maatschappelijke bestuurskunde, getiteld: Voorbij de verandergekte. Daarin behandelt zij hoe en waarom verandergekte zich voordoet in de praktijk van beleid en management en hoe bestuurskunde heeft bijgedragen aan het ontstaan daarvan. Het blijkt dat twee bestuurskundige inzichten een belangrijke rol spelen: de risicoregelreflex en de veranderimperatief. Aan het slot behandelt Trappenburg de bestuurskundige remedies.
Margo Trappenburg is bijzonder hoogleraar ‘Grondslagen van het Maatschappelijk Werk’ op de Universiteit voor Humanistiek en universitair hoofddocent Bestuurs- en Organisatiewetenschap op de Universiteit Utrecht.  Met Thijs Jansen en Wout Scholten redigeerde Trappenburg de in 2014 gepubliceerde bundel Loonfatsoen – Eerlijk verdienen of graaicultuur, het zesde boek in de reeks over beroepseer.

Maatschappelijke bestuurskunde is geschreven in het kader van het vijftigjarige bestaan van de Vereniging voor Bestuurskunde (VB) in 2023. Het is een geredigeerde bundel waarin verschillende auteurs stilstaan bij de evolutie van de bestuurskunde.

Enkele passages uit Voorbij de verandergekte

“In 2021 deden Mariël van Pelt en Radboud Engbersen van het kennisinstituut Movisie en ik onderzoek naar de manier waarop het beroep sociaal werker (voorheen opbouwwerker of maatschappelijk werker) zich in Nederland had ontwikkeld in de afgelopen dertig jaar. We interviewden sociaal werkers uit verschillende afstudeerlichtingen en bespraken vervolgens gezamenlijk de resultaten. Wat ons vooral opviel was dat veel respondenten te maken hadden gehad met ‘pendulebeleid’.
Respondent 5, een ervaren sociaal werkster, vertelde:

‘Maar weet je, in elk werk [zijn er cycli van zo’n] acht jaar, waarin we eerst allemaal vinden dat het preventieve werk fantastisch is en geweldig is. En dan vier jaar later komt de kanteling, dan komt de klap. En inderdaad, vier jaar later wordt het weer afgebouwd. Maar dan ontdekt men dat die afbouw heel slecht is geweest. Dat de saamhorigheid in de wijk achteruit gaat. (…) En hoppa, dan komt er weer een verbeterslag. (…) Dan zijn we weer in opbouw. Ik heb meerdere opbouwfases meegemaakt. En ik heb meerdere afbraakfases meegemaakt.’

Respondent 17 (bijna pensioengerechtigd) beschreef een andere golfbeweging:

van klein naar groot en groot weer naar klein. Eerder werkten we binnen [huidige gemeente] vanuit één centraal punt. Nu moeten we naar de dorpen. En ik verwacht over vijf jaar dat we weer met z’n allen weer centraal gaan zitten. Dat was in [grote gemeente] ook. Eerder zat je in het stadsdeel zelf. Toen ging je naar een centraal kantoor en van daaruit werkte je. En na de nieuwe bezuinigingen is iedereen weer naar de stadsdelen gegaan. Dus dat … Ja, en zo komen meerdere dingen steeds terug.’

In 1996 deed Kenneth Hammond, besluitvormingsonderzoeker aan de Universiteit van Colorado, een verdienstelijke poging te verklaren waarom er zoveel pendulebewegingen zijn in het sociaal beleid. Dat heeft volgens Hammond te maken met het feit dat elke gekozen regeling onrechtvaardigheden veroorzaakt. Een overheid die uitkeringen of toeslagen verstrekt wil deze toekennen aan burgers die daar terecht aanspraak op maken. Aan het loket wordt echter nu en dan ook een aanvraag gehonoreerd van een burger die eigenlijk geen recht heeft op de uitkering. Deze onrechtvaardigheid kan aanleiding zijn om het systeem te hervormen en een veel strengere toetsing in te voeren aan het loket. Nu worden er geen onterechte aanvragen meer gehonoreerd, maar nu is het goed mogelijk dat heel terechte claims van burgers worden afgewezen. Een systeem dat feilloos werkt is niet haalbaar, aldus Hammond, en dus hebben beleidsmakers op elk moment een goede reden om het systeem te wijzigen.

In het hierboven beschreven onderzoek onder sociaal werkers kwamen niet alleen beleidspendules aan bod. Onze respondenten waren ook regelmatig geconfronteerd met veranderingen ingezet door de managers en bestuurders van hun organisaties. Fusies en reorganisaties bijvoorbeeld.

Ook dit beeld van organisaties verwikkeld in fusies, of juist verzelfstandigingen, waarin managementlagen worden geschrapt of juist weer ingevoerd, waarin meer en minder uitgebreide systemen van registratie en verantwoording worden opgetuigd en ook weer afgeschaft, is bekend.

Verandergekte heeft meerdere oorzaken. Het lijkt plausibel dat een belangrijk deel van de veranderingen wordt aangejaagd door de media, door krantenstukken en televisie-items waarin misstanden worden aangekaart en waarin wordt aangedrongen op ingrijpen. Jesse Frederik legt in zijn boek over de toeslagenaffaire bij de Belastingdienst uit dat het zeer strenge anti-fraudebeleid bij de dienst werd ingegeven door een televisiereportage in 2013 over een Bulgaars dorpje, waar de inwoners konden leven van zorgtoeslagen die zij, op basis van valse huur- en arbeidscontracten, inden in Nederland. De Bulgarenfraude vormde de opmaat tot een zeer streng beleid waarin alle onterecht betaalde toeslagen in totaliteit konden worden teruggevorderd, ook al waren de burgers die de toeslagen hadden gekregen te goeder trouw. De Hammond-pendule slingerde later weer richting mildheid en maatwerk door toedoen van de kritische Kamerleden Omtzigt en Leijten, maar zeker ook door media-aandacht voor de andere kant van de pendule.

Er is sprake van een media-effect, en er zijn algemene maatschappelijke ontwikkelingen die de verandergekte kunnen verklaren. Maar daarnaast lijkt het passend om te bezien hoe de bestuurskunde heeft bijgedragen aan dit verschijnsel. De ambtenaren op ministeries en bij gemeentelijke diensten die de vele veranderingen initiëren hebben vaak een bestuurskundestudie gedaan, hetzij als vooropleiding, hetzij in de vorm van bijscholing of kortdurende cursussen. Datzelfde geldt voor managers en bestuurders in organisaties. Beleidswijzigingen en organisatieveranderingen zijn bovendien vaak het gevolg van adviezen van door bestuurskundigen bevolkte commerciële organisatieadviesbureaus of officiële adviesorganen die, zo weten we al sinds Anthony Downs daar in de jaren zestig op wees, geen belang hebben bij handhaving van de status quo. Downs had het destijds over stafafdelingen binnen grote organisaties en schreef: ‘to justify their own existence, staff members are strongly motivated to criticize the line’s behavior and press for changes’ . Ditzelfde geldt voor adviesbureaus in relatie tot de organisaties waarover zij adviseren

De remedies

Bij de risico-regelreflex is het heilzaam om te weten dat dit een reactie is die kan optreden na incidenten en die te ver kan doorslaan en dan kan leiden tot pendulebeleid of -management. Bij de veranderimperatief is inzicht in het bestaan ervan ook een eerste begin.

Om de veranderimperatief te beteugelen zijn drie verschillende remedies noodzakelijk. De eerste heeft te maken met inhoud van opleidingen bestuurskunde of nascholingscursussen voor managers. De tweede is het vinden van een alternatief voor de SWOT-analyse^*) en de verandertrajecten die managers en bestuurders nu beschouwen als hun corebusiness. En de derde is het zoeken naar een alternatief voor de Darwinistische metafoor: de wereld verandert in razend tempo en organisaties moeten daarin meegaan om te overleven.

Lees het hele hoofdstuk Voorbij de verandergekte, door Margo Trappenburg op site: https://margotrappenburg.nl/wp-content/uploads/2023/06/Trappenburg.pdf

VB boek Maatschappelijke Bestuurskunde is sinds 6 juli 2023 te lezen via Vereniging voor Bestuurskunde: https://www.bestuurskunde.nl/2023/07/06/lees-het-vb-boek-maatschappelijke-bestuurskunde-online/

Noot
^*) SWOT – De sterkte-zwakteanalyse is een bedrijfskundig model dat intern de sterktes en zwaktes en in de omgeving de kansen en bedreigingen analyseert; op basis hiervan wordt vervolgens de strategie bepaald. SWOT staat voor strengths, weaknesses, opportunities en threats.