John Seddon: Weg met de ideeënmachine van de regering. Politici zijn oorzaak van slecht functionerende openbare diensten

In zijn nieuwe boek The Whitehall Effect schrijft John Seddon dat wat hem betreft de Britse overheid kan ophouden met beleid maken. Opeenvolgende regeringen zijn er namelijk niet in geslaagd goede openbare diensten te leveren. Drie decennia van slechte, modieuze managementtheorieën hebben in de publieke sector geleid tot een fiasco. De term ‘Whitehall’ duidt op ambtenaren van de overheid, de overheid, overheidsinstellingen, ministeries en overheidsbeleid.
Seddon is een Engelse arbeids- en organisatiepsycholoog. In de jaren tachtig ontwikkelde hij de vanguard methode, waarvan de kern is dat alleen een omslag in het denken van managers kan leiden tot de gewenste veranderingen in een organisatie. Daarbij hebben zowel medewerkers als leidinggevenden ieder de taak werkwijzen te verbeteren.

Seddon is de auteur van een zevental boeken, waaronder Freedom from command and control: A better way to make the work work uit 2003 en Systems thinking in the public sector – the failure of the reform regime and a Manifesto for a better way uit 2008 waarin hij kritiek uitte op het hervormingsbeleid van de Britse regering.
In 2010 won hij de eerste Management Innovatie-prijs voor het “opnieuw uitvinden van leiderschap”.

Het is niet realistisch te verwachten dat parlementsleden experts in management zijn

In het Voorwoord van The Whitehall effect schrijft Hogerhuislid Lord Victor O. Adebowale dat lange tijd werd aangenomen dat het machinetijdperk op zich goed was. Daarom werd ook aangenomen dat de beginselen van efficiënt management in fabrieken van toepassing waren op de openbare dienstverlening. Maar de publieke sector werkt niet als een fabriek. Adebowale spreekt liever van “diensten aan het publiek”, waarbij het niet gaat om wie de diensten levert, maar om de waarde van zulke diensten voor het leven van personen en de gemeenschap. Het top-down model, dat was ontworpen om fabrieken te runnen, is niet geschikt voor dienstverlening aan mensen.

In The Whitehall Effect ontleedt Seddon de oorzaken van de crisis in de publieke sector. Die is niet veroorzaakt door “toegenomen eisen van klanten” maar in de eerste plaats door het falen van diensten om effectief om te gaan met burgers en klanten.
In een samenvatting van zijn boek in het Engelse dagblad The Guardian schrijft Seddon dat politici niet veel afweten van management. En ze hoeven er volgens hem ook niet veel vanaf te weten:
“Sinds het Thatcher-tijdperk hebben politici de leiding op zich genomen in het doorvoeren van hervormingen in de publieke sector. Welke sector het ook betrof, hun ideeën kwamen min of meer op hetzelfde neer. Maar die ideeën zijn, als we tot de kern komen, zelf de oorzaak van de stijgende kosten en uitgaven.
Het is niet realistisch te verwachten dat parlementsleden experts in management zijn. Ze zouden dat zelf moeten beseffen en daarnaar handelen: je verre houden van management. Dat is de wezenlijke verandering die nodig is voor de manier waarop Whitehall de publieke sector runt”.

Denk je eens in, wat een enorme uitdaging zou dat zijn!

Bij ontmoetingen met politici wordt Seddon herhaaldelijk gevraagd waarom de lokale overheid zijn ideeën niet op grote schaal toepast als ze zo goed zijn? Denk je eens in, reageert Seddon, wat een enorme uitdaging dat zou zijn: “Leiders die bereid zijn ze in de praktijk te brengen moeten niet alleen bereid zijn hun manier van denken te veranderen en zich te onderscheiden van hun collega’s, maar moeten ook wantrouwen weerstaan, of zelfs tegenstand van de mensen – inclusief regelgevers, ambtenaren en politici – die beschikken over de macht en de middelen en behept zijn met een heel ander denkpatroon. Als we deze dingen in aanmerking nemen, is het verbazingwekkend te moeten constateren hoeveel leidinggevenden zich toch nog inspannen om deze methoden in te voeren. Mettertijd zal hun aantal groeien en, als ze eenmaal de Rubicon zijn gepasseerd, zullen ze nooit meer de oude denkwijze oppakken”.

“Whitehall, en de met haar instemmende instrumenten – regelgevers en inspecteurs – verzekert ons dat wat gedaan wordt in naam van verbetering, past in het officiële verhaal waarmee de minister het eens is. Een bekende uitspraak van Tony Blair luidt: ‘Wat ertoe doet, werkt’. Maar wat ertoe doet voor Whitehall is conform het verhaal dat wordt verteld. Er is al die tijd een politieke consensus over de hervorming van de publieke sector geweest, en die is er nog steeds.”

Seddon noemt een paar punten uit het verhaal van Whitehall dat we steeds weer te horen krijgen:

– De vraag stijgt en zal blijven stijgen. Bezuiniging betekent dus een keuze. Het is óf de diensten verminderen óf de kosten verminderen via snijden in de overheadkosten of meer gebruik van IT.
– De korte termijn-salami-tactiek is noodzakelijk, maar niet voldoende.
– Publieke diensten moeten goedkoper worden door gebruikmaking van digitale technologie, en administratiekosten moeten omlaag door het samenvoegen van diensten en schaalvergroting.
– De verwachtingen ten aanzien van publieke diensten moeten omlaag en burgers moeten meer verantwoordelijkheid nemen voor hun eigen welzijn.
– Concurrentie en keuze worden belangrijke hefbomen van de markt.
– Meer privatisering zal de kosten reduceren.

Kort gezegd: bij uitblijven van meer financiële middelen in de toekomst, zit er niets anders op dan de publieke dienstensector de versukkeling in te managen.

Hun prioriteit is de beleidsagenda

Discussies met ambtenaren over hervormingen in de publieke sector worden overheerst door wat zij “de agenda” noemen,  aldus Seddon. In die agenda staan dingen die hun ministerie heeft gekozen om te gaan doen in termen van beleid.
Het heeft geen zin te veronderstellen dat ambtenaren op de hoogte zijn van de deplorabele staat waarin de publieke diensten verkeren en die ze vol enthousiasme ter plekke zouden willen verbeteren. Hun prioriteit is de beleidsagenda van ministers en ministeries, niet de burger en de dienstverlening.

Als er bewijs wordt aangevoerd dat niet past in de heersende terminologie, dan wordt het een “opinie” genoemd, of domweg terzijde geschoven. Beleid is “waarmee de minister het eens is”. Om die reden worden goed in het verhaal passende ideeën wijd en zijd verspreid. Het digitale verhaal bijvoorbeeld, of dat van de samengevoegde diensten, of van het outsourcen. En als blijkt dat het bewijs is geleverd dat ideeën niet werken in de praktijk, dan verandert er niets, omdat het dominante verhaal zegt dat óf het bewijs niet deugt – “geef me een of ander nieuw bewijs” -, óf de uitwerking verkeerd was – “het werkt wel als we het beter doen”.

Het opleggen van maatregelen en methoden door politici en regelgevers is verantwoordelijk voor de lage kwaliteit van de openbare diensten, de hoge kosten en de het-met-elkaar-eens-zijn-cultuur. Dat opleggen werkt verlammend en belemmert vernieuwingen.
De term ‘best practice’, wanneer gebruikt in dienst van grootse ideeën en na keuring op loyaliteit verspreid vanuit het centrum, betekent in werkelijkheid slechte praktijk, een nagel aan de doodskist van innovatie.

Seddon verkondigt het al jaren, nieuwe ideeën kunnen alleen gedijen als er van plaats wordt verwisseld: “De voornaamste plek is de plek waar het gebeurt, waar mensen werken die de diensten verlenen. Voor vernieuwing is vrijheid om te leren en te experimenteren essentieel. Er is geen vernieuwing als deze beperkt wordt door consensus en regels, vooral als de consensus in hoofdzaak gefabriceerd is door mensen zonder kennis van zaken. De ideeënmachine van Whitehall moet weg. Die is de kern van de huidige malaise en bewijst de ministers het tegendeel van een dienst. Die machine laat hen in de val lopen, van het altijd gelijk willen hebben, van de afkeer van tegenspraak en hun plicht om wetten te maken”.

Het zwaartepunt verleggen

Wat Seddon betreft zouden politici hun focus moeten beperken tot het doel van openbare diensten, het is eigenlijk hun plicht en verantwoordelijkheid dat te doen. En als er dan over het doel wordt nagedacht, doe dat dan in termen van de burger, of de klant. Als dat gebeurt, komen politici op de plek terecht waar ze horen te zijn: verbonden met de mensen die ze vertegenwoordigen, in staat zijnd de waarde te zien van de publieke sector vanuit het perspectief van de burger.
Ze zijn dan ook in staat om te zien dat, als de sector niet zo goed functioneert, het systeem faalt vanuit het perspectief van de burger. Ze moeten ook beseffen dat betere diensten sterkere gemeenschappen opbouwen, sociale problemen oplossen en tot lagere kosten leiden.

Verantwoording afleggen zal niet langer betekenen onderdanige loyaliteit, rapporten schrijven en valse, efficiënte doeleinden halen, besluit Seddon. Daarvoor in de plaats zal er openlijk gefocust worden op verbeteren van effectiviteit met lagere kosten als gevolg.

Lord Adebowale eindigt zijn voorwoord met: “We hebben een nieuw paradigma nodig dat de burger/klant op de eerste plaats zet, dat waarde toevoegt aan het leven van de ontvangers en dat minder kost. Niet omdat we de kosten hebben verlaagd, maar omdat de waarde is gestegen. Dat is de uitdaging achter de visie voor ‘diensten aan het publiek’ die nodig is voor de 21ste eeuw. The Whitehall Effect toont de weg die kan voeren naar een betere dienstverlening”.

Zie: The Whitehall ideas machine must go: politicians are the cause of bad services, door John Seddon, The Guardian, 5 november 2014: www.theguardian.com
The Whitehall Effect: How Whitehall became the enemy of great public services and what we can do about it, door John Seddon, 2014, £20, is uitgegeven bij Triarchy Press: www.triarchypress.net/the-whitehall-effect.html