Op weg naar een nieuwe ambtelijke status

Op 6 mei 2014 werd door Capra Advocaten de Jo Maes/Capra Prijs 2014 uitgereikt aan mr. drs. Luc Janssen voor zijn scriptie Op weg naar een nieuwe ambtelijke status. Aan deze prijs is een bedrag van € 2.500,- verbonden.
In 2013 hebben vijf studenten hun scriptie, die met minimaal het cijfer 8 gewaardeerd was, ingezonden om mee te dingen naar deze prijs, ingesteld om studenten te stimuleren zich wetenschappelijk te bekwamen op het gebied van arbeidsrecht, ambtenarenrecht of algemeen bestuursrecht.

De vijf inzendingen beschreven zeer uiteenlopende juridische onderwerpen, zoals de ambtelijke integriteit, de vakantiewetgeving, de overheid als eigenaar van openbare zaken en de Wet bestuur en toezicht. De jury heeft unaniem de keuze laten vallen op de scriptie van Janssen.
Janssen studeerde in september 2013 af op twee richtingen, Bestuurskunde en Sociaal recht & Sociale politiek aan de Universiteit van Tilburg. Bij het schrijven van deze gecombineerde scriptie voor beide studierichtingen is hij begeleid door Thijs Jansen van de Tilburgse School voor Politiek en Bestuur en mede-oprichter van Stichting Beroepseer, en mevrouw B. Lanting van het Departement Sociaal Recht en Sociale Politiek.

De jury heeft zich niet alleen laten leiden… “door de actualiteit van het thema, noch door de inspirerende titel van de scriptie die zo nauw aansluit bij het thema van het symposium dat ter gelegenheid van het 17e Capra-lustrum in oktober 2013 is gehouden: ‘De ambtenaar van de TOEKOMST van de ambtenaar’. Van meer belang is de inhoud geoordeeld en de wijze waarop de scribent die heeft gepresenteerd”.

De ambtelijke status ondergaat momenteel een verandering, met name de afzonderlijk geregelde rechtspositie van ambtenaren staat op de tocht. In februari 2014 is het initiatiefwetsvoorstel Normalisering rechtspositie ambtenaren door de Tweede Kamer aangenomen. Als dit voorstel ook wordt aangenomen door de Eerste Kamer dan verdwijnt de rechtspositie van ambtenaren en wordt deze gelijk getrokken met die van werknemers in de private sector. Het ontslagrecht van ambtenaren wordt in overeenstemming gebracht met het ontslagrecht van werknemers buiten de overheid en ook de secundaire arbeidsvoorwaarden van ambtenaren zullen – na raadpleging van de sociale partners – op één lijn gebracht worden met die in de private sector.
De rechtsbescherming die ambtenaren genieten zal in de toekomst een privaatrechtelijk karakter krijgen. De publiekrechtelijke rechtsbescherming tegen handelingen en besluiten ten aanzien van ambtenaren zal dus tot het verleden gaan behoren.

Ambtelijke status en integriteit

De vraag is wat er van de ambtelijke status overblijft? Heeft deze nog toekomst? De ambtelijke status wordt niet helemaal afgeschaft. In de nieuwe situatie blijft de overheid een bijzondere werkgeefster. Dit brengt met zich mee dat er ook dan bepaalde eisen aan ambtenaren worden gesteld, onder andere ten aanzien van integriteit. Het waarborgen van de ambtelijke integriteit is van dusdanig groot belang dat deze publiekrechtelijk geregeld dient te worden. Het hart daarvan wordt gevormd door de verplicht af te leggen ambtseed of belofte.

In de publicatie Het eigene van de overheid, door Janssen geciteerd in zijn scriptie, wordt ingegaan op het verschil tussen overheid en bedrijfsleven: “Het verschil tussen overheid en het bedrijfsleven is de moraal, stelde een oud-politicus eens. Hiermee bedoelde hij niet dat het bedrijfsleven immoreel is, maar dat de doelstellingen van ondernemingen – het streven naar winstmaximalisatie en continuïteit – afwijken van die van de waardengedreven overheid. Anders dan natuurlijke personen of ondernemingen die hun eigen belang mogen nastreven, moet de overheid het algemeen belang dienen”.

In het nastreven van het algemeen belang schuilt het eigene van de overheid. De Raad van State beschrijft dit als volgt: “Het eigene van de overheid in een democratische rechtsstaat als de onze is, dat zij het algemeen belang nastreeft en dat al haar optreden democratisch gelegitimeerd dient te zijn. Zij beschikt als enige over de bevoegdheid geweld te gebruiken, de vrijheden van burgers te beperken en te beschermen, hen te verplichten belasting te betalen of dienstplicht te vervullen. Zij kan haar taak niet verzaken, zoals een bedrijf wel op enig moment zijn bedrijfsactiviteiten kan staken of andere markten kan zoeken. De overheid heeft ook geen klanten, cliënten of consumenten, maar staat in een democratisch-rechtsstatelijke verhouding tot burgers. De overheid kan niet kiezen voor een ander volk of voor andere kerntaken; dit komt tot uiting in het adagium ‘publiek recht is publieke plicht’. Van zijn kant kan de burger zich niet onttrekken aan de overheid die over hem is gesteld”.

Geen deugdelijk openbaar bestuur zonder deugdelijk ambtelijk apparaat

De belangrijkste waarden waardoor de overheid wordt gestuurd, zijn die van de democratische rechtsstaat en de integriteit van het bestuur. Als overkoepelende waarde kan men spreken van ‘deugdelijk openbaar bestuur’ of in modieus Engels van ‘good public governance’. In deze context komt de belangrijkheid van ambtenaren naar voren, immers: geen deugdelijk openbaar bestuur zonder deugdelijk ambtelijk apparaat.
Met enig gevoel voor romantiek drukte G.A. van Poelje in zijn Vademecum voor de jonge ambtenaar uit 1959 jonge ambtenaren op het hart waar het in het openbaar bestuur om draait: “Door ambtenaar te worden ben je ingetreden in de grote gemeenschap van de burgerlijke overheidsdienst, de gemeenschap van hen, die geroepen zijn, met inzet van al hun krachten en gaven het algemeen belang te dienen; binnen de sfeer van recht en wet hun medeburgers te helpen; mede te werken aan een maatschappelijke organisatie, waar binnen groter menselijk geluk, groter algemeen welzijn mogelijk zal zijn dan in de tegenwoordige”.

Vanwege het bijzondere karakter van de overheid worden speciale eisen gesteld aan degenen die bij de overheid werkzaam zijn. Immers, een integriteitsschending van een individuele ambtenaar kan de geloofwaardigheid van de overheid dusdanig schenden dat het vertrouwen van burgers in die overheid ernstig wordt aangetast.

Van gedragscode naar beroepscode

Er wordt bepleit de gedragscodes ten aanzien van goed ambtelijk handelen te veranderen in een beroepscode voor rijksambtenaren. Deze code zou algemeen geldend moeten zijn en kan indien dat gewenst is per departement worden gespecificeerd. In een dergelijke code worden allereerst publieke kernwaarden geformuleerd. Aan de hand van algemeen geformuleerde waarden kan het nu nog te abstracte ‘goed ambtenaarschap’ worden ingekleurd.
Het formuleren van een beroepscode dient er tevens op gericht te zijn om burgers ervan te overtuigen dat hun vertrouwen in de overheid gerechtvaardigd is. Daarnaast kan door het formuleren van een beroepscode de bijzondere status van ambtenaren worden verduidelijkt.
Volgens de Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid (ROP) kan een beroepscode bijdragen aan de beroepstrots van ambtenaren, diens professionele ruimte en hun motivatie voor de publieke zaak.
Volgens Edgar Karssing van het European Institute for Business Ethics is het de vraag of een aparte juridische status “nodig is om de integriteit of beroepstrots te laten floreren. (…) De ambtelijke status moet worden ingevuld door, ik noem het even heel simpel, de normen en waarden van het goed ambtenaarschap”.

Hiermee raakt hij de spijker op de kop, schrijft Luc Janssen. Het verdient dan ook aanbeveling om te focussen op een ambtenarenstatus nieuwe stijl, waarbij de inhoud van het ambtenaarschap centraal staat. De beroepscode voor rijksambtenaren zou gekoppeld kunnen worden aan de verplicht af te leggen ambtseed of belofte.

Lees de hele scriptie van Luc Janssen: Op weg naar een nieuwe ambtelijke status, 175p., 2013: https://beroepseer.nl
Janssen werkt mee aan de Goed Werk Toolkit voor ambtenaren die Stichting Beroepseer momenteel met de Universiteit van Tilburg bezig is samen te stellen.

Meer info over de Capra scriptieprijs en  Capra Advocaten zie: https://capra.nl/ons-kantoor/capra-scriptieprijs/