Is de geautomatiseerde beslisambtenaar onze toekomst? Pleidooi voor een fatsoenlijke overheid
Het is onvermijdelijk dat de overheid soms nadeel toebrengt aan mensen, of zelfs materiële of immateriële schade. Juist als ze bezig is het publieke belang te behartigen. Dat maak ik nu zelf mee, nu er op een paar honderd meter van mijn woning een nieuwe snelweg wordt aangelegd.
In zo’n geval gelden er voor de overheid gedragsregels die je ook aan het gewone menselijke verkeer kunt ontlenen. Zoals: ga er niet van uit dat je per definitie gelijk hebt, dus leg het goed uit, neem de verschillende belangen en invalshoeken serieus, geef de benadeelden serieuze aandacht en waar nodig een schadevergoeding.
Maar nu is mijn aandacht getrokken door de schuldenproblematiek, een onderwerp waarbij de overheid echt leed veroorzaakt bij kwetsbare mensen, en dan zonder dat er iets positiefs – een publiek belang bijvoorbeeld – tegenover staat. Opgestapelde verkeersboetes, achterstallige zorgpremies, te veel ontvangen en niet terugbetaalde inkomenstoeslagen. In een serie artikelen in De Correspondent laat Jesse Frederik zien hoe er bij te late betalingen automatisch forse verhogingen worden toegepast, soms tot wel 300%. Zó veel dat terugbetalen niet meer mogelijk is gezien het inkomen van betrokkenen. Hoe kan zoiets ontstaan? Ik laat de Raad voor Volksgezondheid en Samenleving (RVS) even aan het woord daarover: “Van het grootste deel van de escalatie van (kleine) schulden ligt de oorsprong bij de overheid of aan de overheid gelieerde instanties. De top vier van grootste schuldeisers zijn de zorgverzekeraar, de Belastingdienst, de gemeente en het CJIB*) (I&O Research 2016). De overheid en aan overheid gelieerde instanties hanteren een uitgebreid systeem van boetes, automatische verhogingen en naheffingen. Hierdoor kunnen kleine schulden snel escaleren”.1
Algemene beginselen van behoorlijk bestuur
Die escalatie gaat soms zo ver en zo lang door, dat een boete voor het rijden in onverzekerde auto’s kon oplopen tot 35.000 Euro. Er worden mensen vastgezet vanwege onbetaalde schulden aan de overheid. Wat dat geautomatiseerde beboeten betreft: zowel verkeersboetes als een aantal andere overtredingen (zoals het onverzekerd of zonder APK-keuring rijden) worden sinds een aantal jaren automatisch afgedaan. De Wet administratieve handhaving verkeersvoorschriften (WAHV) regelt dat. Als u wel eens een verkeersovertreding begaat maakt u dat zelf mee.
Vorige week had ik er nog één: te snel gereden. Ik wist nog waar, ik erken de overtreding, ik kon het betalen, en ik deed dat direct. Mooi snel afgerond. Administratief eenvoudig, voor mij en voor de overheid. Maar in een wat ingewikkelder zaak? Als er nu bijzondere omstandigheden zijn? Een overheidsdienaar moet toch altijd de afweging doen, en daar is toch verweer tegen mogelijk? Daar hebben we toch de algemene beginselen van behoorlijk bestuur voor? Dat dacht de rechter in eerste instantie ook, die vernietigde zo’n automatische sanctie omdat er geen ambtenaar aan te pas was geweest die naar de omstandigheden keek. Geen onderzoek, geen zorgvuldige afweging. Maar de hoogste rechter, de Hoge Raad, constateerde dat hier sprake was van een onjuiste rechtsopvatting. Want in de wet is geregeld dat er “sprake is van een volledig geautomatiseerd proces waarin in alle zaken een sanctie wordt opgelegd”. Anders gezegd: de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn hier via de wet buiten werking gezet.2
Jesse Frederik laat zien dat de overheid de boetes niet alleen torenhoog laat oplopen, ze voert ook een a-sociaal beleid als het gaat om het innen van die schulden. Zo hanteert ze achterhaalde regels als het gaat om wélke goederen in beslag genomen mogen worden. Een vereenvoudiging van de regeling voor de zogenaamde beslagvrije voet, die moet garanderen dat mensen niet onder het bestaansminimum terechtkomen, verzandt lange tijd in politiek geharrewar. Daar komt bij dat de overheid marktwerking introduceerde voor deurwaarders, die er volgens de Ombudsman: “toe zal leiden dat [de deurwaarder] invorderingsmaatregelen neemt die niet nodig, onredelijk en onbehoorlijk zijn”.
En zo werkt de overheid mee aan het scheppen van een maatschappelijke misstand die Jesse Frederik als volgt kenschetst: “Uiteindelijk zijn de kosten van dat drastische beleid enorm: de schuldenaar kan niet verder met zijn leven, kinderen groeien op in armoede, de overheid is miljoenen kwijt aan hulpverleners, en ga zo maar door”.
Hoe komt dat nu zo ver?
In de eerste plaats door de automatisering en digitalisering van processen. Die dienen in heel veel gevallen de efficiency en zeker ook het gemak. Maar met het automatiseren van de ambtenaar kunnen we ook te ver gaan. De Raad voor Volksgezondheid en Samenleving zegt daarover in eerdergenoemd rapport : “De digitalisering van processen heeft er ook voor gezorgd dat persoonlijk contact met instanties nauwelijks meer mogelijk is, of slechts oppervlakkig. Bovendien ontbreekt in digitale processen de mogelijkheid om antwoorden te nuanceren of toe te lichten. Hierdoor wordt er geen recht gedaan aan specifieke individuele situaties”.
Een tweede punt: de praktijk van de inkomenstoeslagen leidt tot grote problemen bij mensen die op het bestaansminimum leven. Roel in ’t Veld schetst dat in Sociale Vraagstukken als volgt:
“Stel dat je vanwege een laag inkomen vier toeslagen krijgt, voor de zorg, huur, kind en kinderopvang. Dat krijg je in de vorm van voorschotten, die gebaseerd zijn op een schatting van je inkomen in het komende jaar. Als je in dat jaar een meevaller krijgt, gaan de voorschotten omlaag en volgen er terugvorderingen. Dan heb je ineens vier schulden, terwijl je het water toch al aan de lippen stond, want anders kreeg je die toeslagen niet. Voor deze mensen is dat meteen een ramp”.3
Roel in ‘t Veld spreekt in dit verband van ‘anonieme wreedheid’.
Op het moment dat ik dit stuk schrijf rapporteert De Volkskrant op de voorpagina over een onderzoek van de Nationale Ombudsman, waaruit blijkt dat de Belastingdienst de toeslagen (voor kinderopvang en het kindgebonden budget) voor een groot aantal gezinnen stopzette vanwege vermoedens van misbruik.4 Uiteindelijk bleek 75% van de toeslagen onterecht ingetrokken. De Ombudsman spreekt van een rigoureuze aanpak, een onzorgvuldige handelwijze waardoor de getroffen gezinnen in de schulden worden geduwd.
Ook in dat verband komt ter sprake dat het toeslagenstelsel met de door de politiek geëiste praktijk van bevoorschotting, volkomen onuitvoerbaar is voor de ambtenaren en de ict-systemen van de Belastingdienst.
Maar er is nog een derde punt: de overheid opereert teveel vanuit georganiseerd wantrouwen. De overheid is in de artikelen over de schuldenproblematiek het meest drastische incassobureau genoemd. De ombudsman sprak van een veel te rigoureuze reactie op misbruik. Burgers die een fout maken moeten wel fraudeurs zijn. Als er misbruik blijkt te zijn, pakken we een gehele categorie in één keer aan. Zij gaat voorbij aan het geldgebrek en het armoedeprobleem dat eronder ligt – en dat zij verergert – en zij gaat uit van onwil en slechte karaktereigenschappen bij elke schuldenaar.
Wat is ertegen te doen?
Hoe pijnlijk en onterecht dat negatieve mensbeeld is, wordt indringend duidelijk uit de prachtige documentaire Schuldig van Sarah Sylbing en Ester Gould die in november en december 2016 door de NPO werd uitgezonden. De overheid kan op dit punt misschien ook iets opsteken van haar eigen adviesorgaan de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), dat onlangs in een rapport5 schetste dat mensen niet alleen verschillen in denkvermogen hebben, maar ook in doenvermogen (in actie komen, met tegenslag omgaan, volhouden). Beide soorten mentale vermogens hebben invloed op de mate van zelfredzaamheid. De verschillen hangen enigszins samen met opleidingsniveau, maar niet volledig. De omstandigheden waarin mensen verkeren, de situaties van hoge stress die mensen meemaken (scheiding, faillissement, ontslag, armoede) zetten die mentale vermogens onder druk. Dat zal zeker ook gelden voor de zelfredzaamheid op het financiële vlak. Moet de ideologie onder het zogenaamde participatiebeleid, waarin verondersteld wordt dat een ieder regisseur over het eigen leven kan zijn, niet enige correctie krijgen?
Aan die toeslagenpraktijk moet de overheid natuurlijk ook iets doen. Het andere adviesorgaan dat ik al noemde, de RVS, pleit ervoor de toeslagen zoveel mogelijk rechtstreeks aan de instellingen (bijv. de huurtoeslagen aan de woningcorporaties ) te vertrekken. Daar zou de Belastingdienst mee aan de slag moeten. Roel in ’t Veld pleit voor een adempauze bij de schuldsanering en voor het opzetten van een kwaliteitsstelsel voor schuldhulporganisaties. De schuldhulp op lokaal niveau kan de nationale problematiek niet oplossen, maar kan wel verdere escalatie door huisuitzetting e.d. voorkomen. De gemeente Zaanstad bijvoorbeeld, heeft de sociale wijkteams beleidsruimte en budgetruimte toegekend om dat te doen.
En die automatische sancties en verhogingen? Als het gaat om beslissingen over sancties of voorzieningen van de overheid zijn de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in het geding.
Die regels liggen overigens heel dichtbij de waarden en normen die wij voor het normale menselijke verkeer ook graag willen hanteren. Zoals: eerst eens goed kijken voor je oordeelt, zorgvuldig zijn, rechtvaardig zijn.
Barend Rombout van Bureau Frontlijn in Rotterdam en één van de voortrekkers van Beroepseer spreekt dan ook van een fatsoenlijke overheid. Als de omstandigheden gelijk of objectiveerbaar zijn is automatisering natuurlijk een goed hulpmiddel. Maar is het nu echt onmogelijk om in geval van bijzondere omstandigheden of overduidelijk niet rechtvaardige en onbedoelde uitwerking, alsnog snel de nodige afwegingen te maken en onnodige sancties en verhogingen te voorkomen?
Ik moet het omdraaien: alleen als daarin alsnog – desnoods in tweede instantie – kan worden voorzien, is automatisering acceptabel. Burgers en goede ambtenaren wijzen de anonieme wreedheid van de overheid rigoureus af.
Noten
*) CJIB = Centraal Justitieel Incassobureau
1 Eenvoud Loont. Oplossingen om schulden te voorkomen. Raad voor Volksgezondheid en Samenleving (RVS), Den Haag, juni 2017.
2 http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:HR:2016:240
3 Interview door Martin Zuithof met Roel in ’t Veld in Sociale Vraagstukken 27 juni 2017.
4 Ombudsman: duizenden gezinnen in problemen door onterecht stoppen toeslagen. De Volkskrant, 9 augustus 2017.
5 Weten is nog geen doen. Een realistisch perspectief op redzaamheid. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Den Haag 2017.