De inspecteur-generaal: Met leiderschap en gezag toezicht houden

Toezicht staat volop in de belangstelling. Het wordt dan ook steeds belangrijker dat inspecties aan de buitenwereld laten zien wat de effecten van toezicht houden zijn. Een actueel voorbeeld van een duidelijke rol van het toezicht is het rapport van het Staatstoezicht op de Mijnen over de gaswinning in Groningen.

Wat wordt er verwacht van de aanvoerder van een inspectie, de inspecteur-generaal, de hoogste leidinggevende? Heel veel, zoals blijkt uit het op 12 februari 2013 in Den Haag gelanceerde boek De inspecteur-generaal – Leidinggeven aan toezicht, geschreven door Ferdinand Mertens en Pierre Spaninks in opdracht van de Inspectieraad. In dertien interviews met huidige en voormalige leidinggevenden van inspecties en topmanagers bij de Rijksoverheid gaan de auteurs op zoek naar antwoorden op een aantal vragen waaronder: Wat drijft hen? Waar staan zij voor? Hoe geven zij leiding? Hoe is hun verhouding met politiek, media en burger? Hoe zien zij de rol en waarde van toezicht in de samenleving?
Van de beide auteurs is er een zelf inspecteur-generaal geweest. Ferdinand Mertens (1946) werkte als inspecteur-generaal van het Onderwijs en van Verkeer en Waterstaat. Pierre Spaninks (1955) is zelfstandig publicist en gespecialiseerd in management, organisatie en ondernemerschap

De opdrachtgever van het boek, de Inspectieraad, is het samenwerkingsverband van rijksinspectiediensten en bevordert dat deze diensten het toezicht uitoefenen volgens de principes van goed toezicht, zoals geformuleerd in de Kaderstellende visie op Toezicht. De Inspectieraad is tevens opdrachtnemer en uitvoerder van besluiten van het kabinet.

De interviews leveren boeiende inzichten op over hoe de toezichthouders hun werk doen. Zij spreken vrijuit over de uitdagingen en de dilemma’s die ze tegenkomen. Over de omgang met ministers en ambtenaren, met de bedrijven en instellingen waarop zij toezicht houden, met de media, en niet in de laatste plaats: met de burger die op het toezicht moet kunnen vertrouwen.
In een stelsel van checks and balances zien zij enerzijds toe op goede uitvoering en naleving van het beleid van hun minister, en bieden ze anderzijds tegenwicht als ze constateren dat beleid niet werkt zoals het bedoeld was.

In het boek komen ook drie deskundige buitenstaanders aan het woord. Ze zijn zelf nooit inspecteur-generaal geweest, maar beschikken over een brede ervaring in het openbaar bestuur en hebben zich van daaruit ook indringend met het toezicht beziggehouden:

• Maurits de Brauw, van 2001 tot 2009 secretaris van de Algemene Rekenkamer en in die tijd ook deelnemer aan het gezamenlijk beraad van inspecteurs-generaal;
• Harry Borghouts, van 1996 tot 2002 secretaris-generaal bij het ministerie van Justitie en onder meer voorzitter van de Ambtelijke Commissie Toezicht I die in 2001 het eindrapport Vertrouwen in onafhankelijkheid  publiceerde;
• André Knottnerus, van 2000 tot 2010 voorzitter van de Gezondheidsraad, thans voorzitter van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid die begin 2013 met een advies over het toezicht komt.

Zij kregen vijf met elkaar samenhangende vragen voorgelegd die in onderlinge samenhang werden besproken in een interessante discussie die aanbevelingen opleverde over de toekomstige rol en positie van de inspecteur-generaal in de samenleving.

Een paar voorbeelden uit een buitengewoon boeiende discussie

Professionele ruimte. De toezichthouder heeft om zijn werk goed te doen een omgeving nodig met voldoende ruimte voor zelfstandige waarneming en oordeelsvorming. De inspecteur-generaal moet een werkelijk onafhankelijke positie hebben ten opzichte van de minister die het beleid bepaalt. Eventueel moet hij zich zelfs rechtstreeks kunnen richten tot de Tweede Kamer –  wel met informatie aan de minister, maar niet via de minister.
De inspecteur-generaal dient een plek te hebben in de beleidscyclus. In feite zou geen beleidsvoorstel gedaan moeten worden zonder dat de inspecteur-generaal en zijn inspectiedienst daar hun licht over hebben laten schijnen. Volgens De Brauw is het logisch dat de inspecteur-generaal deel uitmaakt van het ambtelijk topmanagement, behalve misschien wanneer het om een hele kleine inspectiedienstgaat: “Daarmee maak je aan de gemeenschap duidelijk wat het niveau is waarop de inspecteur-generaal opereert.
Je kunt de gewenste onafhankelijkheid van de inspecteur-generaal nog zo goed structureren, als die functie vervolgens niet ook op niveau wordt ingevuld, loop je als samenleving echt een risico.”  Sterke leiders, zegt  De Brauw, willen graag sterke mensen om zich heen. Want die roepen vanzelf de tegenspraak op die ze nodig hebben om tot betere beslissingen te komen, tot een beter eindproduct. Zwakke leiders willen dat juist niet: “Die willen mensen om zich heen die precies doen en zeggen wat zij willen, en voor de rest niks”.

Meedoen aan het publiek debat. Mertens merkte op dat hij de huidige generatie inspecteurs-generaal mist in het publieke debat. Diezelfde klacht, reageerde Borghouts heerst in kringen van voormalig secretarissen generaal over hún opvolgers. Hij denkt dat de politieke context daar debet aan is: “En die context is dat de politiek daarover gaat en dat ambtenaren dienend zijn. In de jaren negentig traden topambtenaren veel meer naar buiten dan nu, en de politiek liet dat toe. Op mijn eigen departement van Binnenlandse Zaken was dat zeker het geval. Minister Dales vond het prima, zolang het maar niet te gek werd en het niet tegen haar beleid inging. Dat is tegenwoordig niet meer zo, en bijgevolg is de huidige lichting topambtenaren veel meer intern bezig.”
Die houding van de politiek geldt ook ten opzichte van de inspecteurs-generaal, denkt Borghouts: “Een incident waar een aantal jaren geleden de inspecteur-generaal over ging, wordt nu heel snel politiek. Als de inspecteur-generaal ergens te snel op inspringt, loopt hij alle kans om zijn minister of staatssecretaris voor de voeten te lopen. Tegenwoordig doet een inspecteur-generaal er verstandig aan niet te snel te oordelen”.

Een onafhankelijke positie met gezag. Voor Mertens is dat juist reden om des te dringender de vraag te stellen hoe je kunt waarborgen dat er meer consistentie komt in de positionering van het toezicht, onafhankelijk van de politiek: “Omdat het voor de samenleving beter is. We willen een samenleving waarin kracht en tegenkracht de ruimte krijgen. Als je structureel wilt dat een inspecteur-generaal voor de Gezondheidszorg niet te pas en te onpas door de minister wordt gekneveld – en neem dat niet te letterlijk, dat zijn heel subtiele processen – dan moet je zijn positie anders organiseren. Anders blijft het zoals het nu is en heeft de inspecteur-generaal bij een verschil van inzicht maar twee opties: doen wat de baas zegt of ontslag nemen. In de huidige structuur lossen we dat niet op. Er is in de samenleving behoefte aan mensen die met gezag kunnen aangeven hoe het eraan toegaat in het onderwijs, in de gezondheidszorg, in de chemische industrie. Dat is wat anders, onderstreept Knottnerus, dan dat iemand vertelt wat hij of zij daarvan vindt: “Als Pauw en Witteman willen weten hoe het zit, moeten ze de inspecteurgeneraal uitnodigen. Als ze willen weten wat het politieke oordeel daarover is, moeten ze de minister hebben.”

De inspecteur-generaal – Leidinggeven aan toezicht, door Ferdinand Mertens & Pierre Spaninks, 248 pagina’s, uitgave van de Inspectieraad: https://beroepseer.nl

Website Samenwerkende rijksinspecties: www.rijksinspecties.nl