Redactie Beroepseer

De Gemeenteraad kan in zijn rol als controleur van het gemeentebestuur niet alleen rekenkamers en auditcommissies inschakelen maar ook inwoners en media. De participatie van inwoners moet niet beperkt blijven tot het maken van beleid en burgerinitiatieven, maar burgers kunnen ook een rol hebben als controleur. De participatieladder moet daarom worden uitgebreid met een zevende trede die over controleren gaat. Dit blijkt uit het rapport Kansrijk maar kwetsbaar dat de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) heeft gemaakt in opdracht van de Nederlandse Vereniging van Raadsleden Raadslid.nu.

In Kansrijk maar kwetsbaar legt de NSOB uit waarom burgers een belangrijke controlerende rol kunnen vervullen, de zogeheten burgeraudit. Met de burgeraudit kan de kennis van de samenleving ook worden ingezet op controle van het gemeentelijk beleid. Burgeraudit past logisch in het rijtje van burgerbegrotingen, buurtvisitatiecommissies, burgerjournalisten en burgerrekenkamers. “Burgeraudits vergroten de burgerbetrokkenheid, bieden veel kennis en kunde, geven inzicht in beleidsafwegingen en dienen als graadmeter voor de samenleving. Burgers fungeren als informele waakhond en factchecker. Burgers hebben bovendien de publieke opinie aan hun zijde”, aldus de auteurs Mark van Twist, Martijn van der Steen en Jurgen Schram in Kansrijk maar kwetsbaar.

Burgers nemen zelf het initiatief om beleid te controleren en te beoordelen

De auteurs schrijven in de Conclusie dat de achterkant van het beleidsproces, de controle en evaluatie van beleid, lange tijd geen burgerbetrokkenheid kende. Inmiddels is hier in rap tempo de ontwikkeling te ontwaren dat burgers een rol vervullen. De auditfunctie in het openbaar bestuur is van oudsher vormgegeven volgens de idee van een ‘compliance audit’, waarbij een onafhankelijke, professionele auditor het gemeentelijk beleid toetst op het naleven van wet en regelgeving, interne regels en procedures. Inmiddels zien we dat deze invulling van de auditfunctie niet langer overeenkomt met de wijze waarop het proces van controle, toezicht en verantwoording in de gemeentelijke praktijk is vormgegeven. In de afgelopen jaren zijn er verschillende ontwikkelingen in het openbaar bestuur en publieke domein zichtbaar die zorgen voor een veranderende verhouding tussen overheid en samenleving en de wijze waarop zij met elkaar interacteren. Impliciet verandert hiermee zowel het denken over als de praktijkinvulling van de auditfunctie bij de overheid.

De auditfunctie heeft een ontwikkeling doorgemaakt waarin na de formeel juridische benadering van de ‘compliance audit’, de focus is verschoven van een meer financieel-economische benadering naar een politiek bestuurlijke (netwerkachtige)benadering waarin de overheid samen met andere partijen maatschappelijke waarde creëert. De laatste ontwikkeling is de sociaal maatschappelijke benadering, waarin burgers zelf in beeld brengen wat er met publiek geld gebeurt. Waar in het eerdere auditdenken de overheid het initiatief neemt bij de invulling van de auditfunctie, ondernemen in deze laatste auditvorm burgers zelf het initiatief om beleid te controleren en te beoordelen.

Een benadering van de auditfunctie die aansluit bij de ontwikkeling dat het veld van toezicht, controle en verantwoording steeds meer ‘open’ is geworden en burgers niet alleen steeds meer mogelijkheden hebben om de rol van auditor te vervullen maar ook deze ruimte nemen. Niet langer gaat het klassieke beeld op van één formele en aangewezen auditor die beleid inzichtelijk maakt, er zijn vele formele én informele partijen die optreden als controleur.

Een nieuwe, krachtige vorm van participeren in het openbaar bestuur

In een samenleving die zich steeds meer digitaal afspeelt, vormen tijd en afstand niet langer een argument voor burgers om niet te participeren in het openbaar bestuur. Juist de voortschrijdende innovatie en technologie in combinatie met de enorme hoeveelheid data waar de overheid over beschikt, bieden in dat kader grote mogelijkheden voor participatie. Door deze data open te stellen kunnen burgers op een andere, en in de huidige tijdgeest misschien wel meer passende manier betrokken worden bij het openbaar bestuur.
Binnen de samenleving beschikken veel burgers namelijk over specifieke, bruikbare expertise die kan helpen bij het controleren en evalueren van beleid. Deze schat aan kennis en ervaring die in de maatschappij voorhanden is, laten we nu nog onbenut. Burgers kunnen op allerlei terreinen als auditor worden ingezet om zo de controle en evaluatie naar een hoger niveau te brengen én de burgerbetrokkenheid bij de lokale democratie te vergroten.
Burgeraudits zijn een nieuwe en in potentie zeer krachtige en verreikende vorm voor burgers om te participeren in het openbaar bestuur.

De praktijk van burgerparticipatie is spanningsvol. Ondanks de goede bedoelingen is het vaak niet zo eenvoudig om burgers in de daadwerkelijke besluitvorming ook een rol van betekenis te geven. Een burgeraudit kan dan ook een waardevolle toevoeging zijn aan de waaier aan bestaande manieren van controle en evaluatie, maar kan ook de verkeerde kant op werken en juist de bestaande manieren in de weg gaan zitten. De representatieve en participatieve democratie kunnen elkaar zowel versterken als verzwakken. Door tijdig duidelijke afspraken te maken, te experimenteren met verschillende vormen en daar waar nodig gedurende het proces bij te sturen, kunnen burgeraudits een versterking van de lokale democratie vormen. Niet als vervanging, maar als aanvulling, invulling of opvulling
.

Kansrijk maar kwetsbaar – Burgeraudits als nieuwe vorm van burgerparticipatie, door Mark van Twist, Martijn van der Steen en Jurgen Schram, 2016: www.raadsleden.nl

Burgers inschakelen als informele waakhond en controleur met de raad, Nederlandse Vereniging van Raadsleden, 29 februari  2016: www.raadsleden.nl

De Eerste Kamer ging op 1 maart 2016 akkoord met een speciale klokkenluiderswet die mensen die misstanden aan de kaak willen stellen moet beschermen. De wet, getiteld Huis voor klokkenluiders creëert een zelfstandig bestuursorgaan en regelt de scheiding van advies en onderzoek en specifieke onderzoeksbevoegdheden voor de publieke sector en de private sector.
Ook geeft de wet kaders aan rond de samenwerking met het Openbaar Ministerie (OM), markttoezichthouders en inspecties of andere bevoegde instanties en de reikwijdte van de rechtsbescherming.

De wet, een initiatief van SP, PvdA, D66, GroenLinks, ChristenUnie, Partij voor de Dieren en 50Plus, werd met algemene stemmen aangenomen door de Senaat.

Klokkenluiders zijn werknemers die (verzwegen) misstanden van een onderneming naar buiten brengen. Het gaat om een scala van mogelijke misstanden: milieu, seksuele intimidatie, diefstal etcetera. Het aan de grote klok hangen van misstanden kan een negatieve invloed hebben op een bedrijf.  De klokkenluider wordt dit zacht uitgedrukt niet in dank afgenomen.

Benadelingsverbod

De rechtsbescherming van klokkenluiders geldt d.m.v. het benadelingsverbod alleen voor werknemers en ambtenaren. Degenen die niet in vaste dienst zijn zouden dus niet beschermd worden tegen benadeling – ontslag bijvoorbeeld – als gevolg van het melden van een vermoeden van een misstand. Een motie van senator Bikker verzocht het benadelingsverbod uit te breiden omdat….“degene die anders dan uit dienstbetrekking arbeid verricht of heeft verricht eveneens wettelijke bescherming toekomt tegen benadeling als gevolg van het melden van een vermoeden van een misstand”.

Minister Plasterk van Binnenlandse Zaken gaf tijdens de zitting aan dat hij verwacht dat de wet een net iets betere rechtsbescherming biedt aan klokkenluiders dan nu het geval is. De bedoeling van de wet is dat klokkenluiders de media niet hoeven op te zoeken. Dat neemt evenwel niet weg dat zij het recht behouden om dit te doen.

Over het benadelingsverbod merkte de minister op dat het niet eenvoudig is om dit uit te breiden naar vrijwilligers, stagiaires en zelfstandigen.
Er is aangehaakt op het geldende begrip ‘werknemers’ en hier vallen deze groepen buiten. De minister wil dit onderwerp eerst bespreken met vakbonden. Als het Huis van start gaat, zal de minister binnen een jaar in kaart brengen of stagiaires, vrijwilligers en zelfstandigen onvoldoende beschermd worden. Indien nodig zal de minister met aanvullende wetgeving komen. De minister liet het oordeel over de motie van senator Bikker over dit onderwerp aan de Kamer en zegde toe de Kamer binnen een maand te informeren hoe hij deze motie gaat uitvoeren.

Senator Postema van de PvdA merkte hierover op dat hij uitbreiding van het benadelingsverbod naar zelfstandigen, stagiaires en vrijwilligers een goede zaak vindt, maar het is nog maar de vraag of een expliciet benadelingsverbod bij de rechter straks daadwerkelijk leidt tot meer bescherming van klokkenluiders. Het melden van een misstand leidt immers snel tot verstoorde arbeidsverhoudingen en er zijn weinig rechters die dit moedwillig in stand willen houden. Dit zou kunnen betekenen dat het benadelingsverbod in praktijk een wassen neus blijkt.

Weerstand bij juristen

Judith Laanen van BNR Radio meldde dat de klokkenluiderswet weerstand oproept bij juristen. Dit vanwege het doel van de wet: dat klokkenluiders de media niet hoeven op te zoeken, hoewel ze het recht behouden het wel te doen. Laanen laat weten dat de Raad van State de Kamer aanvankelijk zelfs heeft geadviseerd expliciet in de nieuwe wet op te nemen dat klokkenluiders met de komst van het Huis “geen grond meer hebben om de media te benaderen”.

Volgens Advocaat Anja Hoffmans, die onder meer een klokkenluider verdedigt die vertrouwelijke documenten naar de pers lekte over illegale en onveilige moskee-internaten, wordt de weg naar de media met dit Huis voor klokkenluiders moeilijker. “Volgens Europese jurisprudentie kun je de media inschakelen op moment dat je geen andere wegen meer hebt. Waarschijnlijk zal de rechter hier zeggen, en dat is ook de bedoeling van de wet, ‘u kunt naar het Huis van klokkenluiders dus u kunt niet meer naar de media’.”
Hoffmans denkt dat klokkenluiders die straks toch eerst naar de media stappen op aanraden van hun advocaat problemen krijgen met de rechter, die zal zeggen dat ze eerst langs het huis hadden gemoeten. Daarom denkt Hoffmans dat het een goed idee is om bescherming te bieden aan klokkenluiders die zowel het Klokkenluidershuis als de media inschakelen, zodra zij voldoen aan de criteria volgens Europese uitspraken van rechters.

De media zijn soms wel degelijk nodig om een “breder maatschappelijk debat” te krijgen over misstanden, zegt Hoffmans. “Soms heb je misstanden die je alleen aan de kaak kunt stellen met behulp van de media. Soms spelen ook politieke belangen een rol, zoals bij de internaten: er waren misstanden en een publiek belang het aan de kaak te stellen. Dat heeft tot een brede maatschappelijke en politieke discussie geleid”. Ook leidde het tot wetgeving, zegt Hoffmans. “De vraag is of dat gebeurd zou zijn als je dat Huis van klokkenluiders had“.

Eerste Kamer aanvaardt initiatiefwetsvoorstel en novelle Huis voor klokkenluiders, Eerste Kamer der Staten-Generaal, 1 maart 2016: www.eerstekamer.nl

Klokkenluiderswet roept weerstand op bij juristen, door Judith Laanen, BNR Radio, 1 maart 2016: hwww.bnr.nl

Info over klokkenluiders en de klokkenluiderswet op HR-Kiosk, de kennisbank voor arbeid en wetgeving: www.hr-kiosk.nl

U P D A T E

Op 1 juli 2016 gaat het Huis voor klokkenluiders van start in Utrecht als een zelfstandig bestuursorgaan. Het is bedoeld voor alle werknemers in de publieke en private sector die melding willen maken van een vermoede misstand. Ook heeft het een kenniscentrum voor voorlichting en preventie, en een voorziening voor psychosociale ondersteuning van klokkenluiders. In het Huis voor klokkenluiders wordt ook het Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector (BIOS) ondergebracht, alsmede de taken van het Adviespunt Klokkenluiders en de Onderzoeksraad Integriteit Overheid.

 BIOS verhuist naar Huis voor Klokkenluiders, door Jurrien Holthuis, Gemeente Nu, 12 april 2016: www.gemeente.nu

Het kabinet heeft plannen om de Centrale Raad van Beroep op te heffen om ‘versnippering van de bestuursrechtspraak tegen te gaan’.
De Centrale Raad van Beroep bestaat sinds 1903 en is een van de drie hoogste bestuursrechters die Nederland kent. Deze Raad oordeelt in hoger beroep over geschillen op het terrein van de sociale verzekeringen, de sociale voorzieningen en ambtenarenzaken. Daarnaast is de Centrale Raad van Beroep rechter in eerste en enige aanleg in geschillen over de uitvoering van wetten voor oorlogs- en vervolgingsgetroffenen en voor beroepen van rechterlijke ambtenaren.
De Centrale Raad van Beroep wordt geleid door een bestuur, bestaande uit de president (voorzitter), een rechterlijk bestuurslid en een niet-rechterlijk bestuurslid en zetelt in Utrecht op het Vrouwe Justitiaplein 1.

Het kabinet wil uitkerings- en arbeidsongeschiktheidskwesties en de uitvoering van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) door gemeenten nu onderbrengen bij vier gerechtshoven.
Volgens de rechters zal opheffing een ‘funeste’ uitwerking hebben op de kwaliteit van de sociale zekerheids- en ambtenarenrechtspraak. Via een manifest in de Volkskrant, opgesteld door 49 rechters, uiten zij hun ‘intense zorgen’ over het genomen besluit. De beroepsgroep spreekt zich zelden in het openbaar uit over voorgestelde wetgeving. “In een rechtsstaat is het ongebruikelijk en uitzonderlijk, maar wij zien geen andere weg”, staat in het manifest.
De ingangsdatum van deze (wets)wijziging is nog niet definitief. Inwerkingtreding is afhankelijk van goedkeuring door de Tweede en Eerste Kamer of afkondiging van de Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) of ministeriële regeling, én publicatie in het Staatsblad of de Staatscourant.

Er is nooit een fundamentele discussie gevoerd

De rechters vinden dat “een fundamentele discussie over dit wetsvoorstel, dat de kern van de rechtsstaat raakt, niet is gevoerd”. Het kabinet benoemt niet welke concrete problemen bij de huidige organisatie van de hoogste bestuursrechtspraak moeten worden opgelost en doet niets met de adviezen uit de consultatieronde. Ze hopen de politiek te bewegen alsnog iets te doen met ‘de advisering uit het veld’, van onder andere het UWV en de rechterlijke macht. De rechters wijzen op het grote aantal wetten dat in hoog tempo moeten worden gewijzigd. De gespecialiseerde rechters zitten nu bij elkaar in Utrecht waardoor ze alles op elkaar kunnen afstemmen. Als dat straks niet meer zo is, ontstaat het gevaar dat iedereen zijn eigen lijn gaat volgen.

“Als je het over vier gerechtshoven verdeelt, loop je – bewust of onbewust – het risico dat iedereen zijn eigen lijn gaat volgen”, zegt raadsheer Marianne Wagner, een van de opstellers van het manifest. Burgers kunnen dan wel in cassatie bij de Hoge Raad, “maar daar komen de feiten van de zaak niet meer aan de orde. Daardoor kan bijvoorbeeld een ongelijke behandeling bij de verstrekking van bijstand of een pgb niet worden gerepareerd”.

Lees over het manifest in de Volkskrant: Houd rechtspraak Centrale Raad van Beroep bij elkaar, door Ronald Van Male, Herman Rottier, Sandra Lange en Marianne Wagner namens de Centrale Raad van Beroep, 26 februari 2016: https://www.volkskrant.nl

Rechters: kabinetsplan funest voor rechtspraak, door Elsbeth Stoker, De Volkskrant, 26 februari 2016: www.volkskrant.nl

Interessant om te lezen: De stormloop op het hoger beroep bij de Centrale Raad van Beroep. door Bert Marseille, Nederlands Juristenblad, 7 augustus 2009: www.rug.nl