Skip to main content

Jan Hoogervorst

De parabel van Kwakkelland

Geschreven op . Gepost in Blogs, Overheid, Publieke en semi-publieke sector. Geen reacties op De parabel van Kwakkelland

“Alles is onmogelijk als je het maar wil!”

Diverse oorzaken leidden ertoe dat Kwakkelland ernstig in de versukkeling is geraakt, in belangrijke mate veroorzaakt door politiek onbenul dat onder andere de infantilisering van de overheid tot gevolg had. Politiek werd het strijdtoneel van onmacht en onkunde waarbij het parlement het theater vormde voor ongein en onfatsoen. In deze bubbel van treurnis kon het gebeuren dat essentiële nutsvoorzieningen voor burgers werden verkwanseld aan commerciële marktpartijen. Burgers werden er niet beter van wegens slechtere service en hogere prijzen. Welkom in de werkplaats van de afbraak! Er kwam daarom een instituut ‘Burger&Markt’ om burgers tegen de zegeningen van de markt te beschermen. Dit lukte nauwelijks. Ook werd een omvangrijk perceptiecircus opgetuigd van toetsers (auditors en certificeerders) om marktpartijen van een goedkeuringsvinkje te voorzien.

IJzeren bureaucratische wet

Ook dit stelde niets voor, want toetsen verbetert de kwaliteit van een product of dienst niet. Het zijn voorbeelden van een ijzeren bureaucratische wet: meer marktvrijheid leidt tot meer bureaucratie om de vrijheid te beteugelen of te bezegelen. Politiek geharrewar en onbenul zorgde er eveneens voor dat ook het onderwijs ruim in de versukkeling werd gedrongen. Scholen en universiteiten degradeerden tot lesfabrieken waarbij onderwijsgeld verknoeid werd aan managementongein. Kritische beoordeling van kennis en kunde had afgedaan, dit temeer om het door de tijdgeest gedreven verwijt van het creëren van een ‘onveilige situatie’ voor de leerling of student te vermijden. Zo kon vrijwel iedereen probleemloos de ‘opleiding’ doorlopen en werd aan de door management gedefinieerde ‘output targets’ voldaan.

Middelmatigheid werd een deugd

Middelmatigheid werd een deugd die breed werd gepropageerd en gepraktiseerd. Ook anderszins bleek men aan inhoudelijke kennis en kunde in Kwakkelland geen waarde te hechten. De directeur van de nog overgebleven Rijksdienst voor Energiebeleid was eertijds eigenaar van een keten van brillenzaken. Gebaseerd op een uitspraak van een bekend politicus had de eigenaar de pakkende slogan bedacht “een bril gemaakt met precisie geeft je weer visie”. Geen wonder dat hij gevraagd werd voor een bestuursfunctie. Om de schijn van deskundigheid op te houden werd het hoofd niettemin aangesproken met de titel Hoofdingenieur-directeur. Allemaal geen probleem natuurlijk, want managen werd gezien als een generieke bezigheid. Bovendien is het karakter van financiële targets overal hetzelfde, zo stond op de achterflap van een boekje over modern management. Allengs nam de inhoudelijke kennis en kunde bij de overheid sterk af en nam de versukkeling verder toe, hetgeen o.a. bleek uit beleidsfalen zoals manifest in de reeds jaren bestaande kloof tussen de formulering van beleidsintenties en hun realisatie, alsook uit het feit dat de versukkelaars zich juridisch en bureaucratisch “in de hoek hadden geschilderd”. Regels uit het verleden verhinderden het oplossen van huidige problemen. Veel zaken bleken ook onderling inconsistent. Zo belemmerden regels omtrent privacy de bestrijding van criminaliteit en hinderden belastingregels de bestrijding van armoede. Sociale verandering bleek lastig want er was altijd wel een regel waaruit bleek dat iets niet kon. Het motto in Kwakkelland was dan ook: “Alles is onmogelijk als je het maar wil!”

Regeerkunde

In een poging het tij te keren ging een parlementaire onderzoekscommissie, bestaande uit personen uit het hierboven geschetste metier, aan het werk. Het eindadvies legde de nadruk op het thema ‘regeerkunde’. Wat dit precies inhield wist de commissie zelf ook niet maar de opleiding ter zake werd niettemin krachtig ter hand genomen. Aldus kwamen zeer veel regeerkundigen per hoofd van de bevolking beschikbaar, die, hoe kan het anders, ook hun weg vonden binnen de overheid. Om de versukkeling en het beleidsfalen tegen te gaan werd regeerkundig werk verricht. Terwijl de ellende voortetterde werd als medicijn overheidsbreed de ‘ambtelijke besturingsdriehoek’ ingevoerd en beschouwde men het streven naar meer vertrouwen tussen het parlement, departementen en uitvoeringsorganisaties als een probaat middel voor beleidsucces. Voor complexe beleidsintenties had men aanvullend besturingsgereedschap: krachtige aansturing, planning, besluitvorming, budgetten, verantwoordelijkheden, (prestatie)contracten, resultaatverplichtingen, controle en sancties. Helaas ging de versukkeling onverdroten verder. Maar met een groot leger aan communicatiemedewerkers werd toch nog een gunstig beeld geschetst.

Het gaat om ontwerpkunde

Een verloren ziel schreef tegen beter weten in een pamflet op een digitaal platform over de regeerkundige onmacht. Kernboodschap: beleidsintenties realiseren vindt plaats in een ontwerpproces dat de transitie behelst van hetgeen gewenst of vereist is (wat) naar de uiteindelijke vormgeving (hoe). Het gaat niet om regeerkunde maar over ontwerpkunde, zeker ook in een sociale context. Dit is het domein van inhoudelijke kennis en kunde. Besturing maakt een inherent en integraal deel uit van dit domein. Personen zonder inhoudelijke kennis en kunde hebben hier niets te zoeken. Deze weigering van toegang betreft geen botte onvriendelijkheid maar een welwillende observatie omtrent een principiële onmacht, zoals een persoon die geen muziekinstrument bespeelt niets te zoeken heeft bij de fanfare. Met dank voor de belangstelling.

De Parabel van Kwakkelland vormt het slothoofdstuk van het essay Sociale verandering en de bestuurlijke (bestuurskundige) onmacht, door Dr. Ir. Jan Hoogervorst: https://beroepseer.nl

Dr. Ir. Jan Hoogervorst studeerde elektrotechniek aan de Technische Universiteit Delft en promoveerde in de Arbeids- en Organisatiepsychologie aan de Vrije Universiteit te Amsterdam. Hij werkte vele jaren bij KLM in diverse (executive) managementfuncties, was organisatieadviseur bij Sogeti en deeltijd professor aan de Universiteit van Antwerpen Management School met als aandachtsgebied organisatiekunde als ontwerpwetenschap. Daarbij gaat het om het productief verenigen van de belangrijke inzichten van de sociale wetenschappen met de inzichten van de ingenieurswetenschappen.

De opkomst van het onbenul

Geschreven op . Gepost in Algemeen, Overheid. Geen reacties op De opkomst van het onbenul

Het tijdperk van de Verlichting bracht het optimisme met zich dat mensen zich rationeel zouden gedragen, gebaseerd op wetenschappelijke inzichten, in plaats van gedreven te worden door bijgeloof, kwakzalverij en pseudotheorieën. Meer en meer blijkt dat op vele terreinen het optimisme teloor is gegaan.
In het artikel De tragedie: hoe het onbenul het voor het zeggen kreeg, bespreekt Jan Hoogervorst de opkomst van het onbenul binnen de sociale en organisatorische context en laat hij zien dat het onbenul tot in de haarvaten van de overheid en organisaties is doorgedrongen en verwoestend heeft gewerkt en nog werkt.

Eens te meer wordt de paradox van Bertolt Brecht bewaarheid: Domheid wordt onzichtbaar als ze maar groot genoeg is. Te hopen valt dat voldoende politici de domheid toch waarnemen en het optimisme kunnen laten herleven.

Enige suggesties hoe dat kan: lees De tragedie: hoe het onbenul het voor het zeggen kreeg, maart 2024.

Downloaden op: https://beroepseer.nl

Enige passages uit
De tragedie: hoe het onbenul het voor het zeggen kreeg

♦  Experts en professionals dienen het voor het zeggen te hebben.

♦  Helaas moet, tot verbijstering, geconstateerd worden dat personen leidinggevende posities bezetten zonder adequate kennis en kunde betreffende het organisatorische domein waarop het leidinggeven betrekking heeft.
Wij kunnen dus spreken van ‘onbenul’: de conditie van geen of weinig begrip en verstand omtrent de inhoudelijke taken, en de daarmee verbonden kennis en kunde, van de experts en professionals binnen het organisatorische domein. Let wel, de conditie van onbenul is niet noodzakelijk absoluut maar kan relatief zijn.

♦  Ook in Nederland is de politiek-bestuurlijke denkwereld niet aan de invloed van de managementindustrie ontkomen en wordt daar nog immer door beïnvloed. Vaak wordt meer geld uitgegeven aan de managementindustrie dan aan het issue waarvoor de industrie wordt ingehuurd. Het zal niemand verbazen als dit het geval is bij het herstel van het onrecht ingevolge het schandaal met de kinderopvangtoeslag. Zoals een Kamerlid het verwoordde: “We zien overal consultantbureaus de boel plat lopen en veel geld binnenharken, maar voor de mensen aan de balie verandert er uiteindelijk niets”.

♦  Thans geeft de Nederlandse overheid jaarlijks ruim 2,7 miljard euro uit aan de managementindustrie.
Hieruit volgt onvermijdelijk dat binnen de organisatorische context leiderschap slechts via experts en professionals manifest kan worden. Onderzoek toont het belang van expert-leiderschap overduidelijk aan. Dit belang is niet slechts relevant voor de top van een organisatie, maar relevant op elk niveau.

♦  De ontwikkeling van een (graduate) School voor Organisatiekunde en Organisatorisch Ontwerp is daarom van groot sociaal belang, ook voor de overheid teneinde de reeds jaren bestaande kloof tussen de formulering van beleidsintenties en hun realisatie te dichten. Een politiek-bestuurlijk beleidsinitiatief betreffende deze materie is dus dringend noodzakelijk.


Dr. Ir. Jan Hoogervorst studeerde elektrotechniek aan de Technische Universiteit Delft en promoveerde in de Arbeids- en Organisatiepsychologie aan de Vrije Universiteit te Amsterdam. Hij werkte vele jaren bij KLM in diverse (executive) managementfuncties, was organisatieadviseur bij Sogeti en deeltijd professor aan de Universiteit van Antwerpen Management School met als aandachtsgebied organisatiekunde als ontwerpwetenschap. Daarbij gaat het om het productief verenigen van de belangrijke inzichten van de sociale wetenschappen met de inzichten van de ingenieurswetenschappen.

Weg met de managementindustrie – Op naar eerherstel voor leiderschap door experts en professionals

Geschreven op . Gepost in Algemeen, Blogs. Geen reacties op Weg met de managementindustrie – Op naar eerherstel voor leiderschap door experts en professionals

In de meer recente geschiedenis is de omvang van de managementindustrie, en daarmee de verspreiding van dubieuze opvattingen over management en organiseren, dramatisch toegenomen. Samen met het, mede door die industrie gepropageerde, neoliberale dogma van marktwerking heeft dit geleid tot een enorme sociale erosie, manifest in organisaties en de samenleving als geheel. Sociale erosie is ook zichtbaar in het disrespect voor experts en professionals die ‘gemanaged’ worden door personen zonder de van belangzijnde inhoudelijke kennis. Ook dit leidde tot ernstige sociale gevolgen.

In Weg met de managementindustrie – op naar eerherstel voor leiderschap door experts en professionals schetst Jan Hoogervorst de achtergronden van dit verval, alsmede het belang van experts en professionals, niet alleen om het verval te keren, maar evenzeer voor het realiseren van betere organisatorische prestaties en sociale condities. Nadruk valt daarbij op een andere (academische) educatie.

De tragedie

Interessant is de vraag welke historische ontwikkelingen een zegen of vloek voor de mensheid zijn gebleken. Bij vele ontwikkelingen is het antwoord niet eenduidig, maar voor wat betreft de opkomst van business-scholen lijkt de laatste kwalificatie onvermijdelijk*) . Ruwweg na de voorlaatste eeuwwisseling nam het aantal business-scholen gestaag toe, met een ware explosie na het midden van de vorige eeuw. Gevestigde wetenschappelijke disciplines zagen deze ontwikkeling met lede ogen aan gegeven het twijfelachtige wetenschappelijke karakter, maar ook doordat bij studenten niet de liefde voor de wetenschap en de professie de drijfveer bleek, maar ‘geld verdienen’
[5, 26]. Zoals de decaan van een Amerikaanse business-school verzuchtte: “The way business-schools today compete leads students to ask “What can I do to make the most money?” and the manner in which faculty members teach allows students to regard the moral consequences of their actions as mere afterthoughts” [31, p. 75].

Geheel in stijl geven sommige business-scholen op hun website reeds een indicatie van het toekomstig te verdienen salaris van hun gediplomeerden. Bij vele studenten bleken egoïsme en hebzucht belangrijke drijfveren [26, 31]. In zijn beroemde boek The Closing of the American Mind, sprak Hoogleraar Allan Bloom zijn zorgen over deze ontwikkelingen uit: “a great disaster has occurred” [5, p. 369]. Als gevolg van de onstuimige groei van business-scholen werden en worden bedenkelijke ideeën over organisaties en organiseren verspreid.

Niettemin, de associatie van een business-school met een universiteit suggereert een wetenschappelijk karakter: “It is relatively easy to imagine that the business school is in search of knowledge. This means that the business school very often appears to imagine itself in some rather self-congratulatory ways. This might involve invoking the idea of the university, the neutrality of science, or a conception of public service. The institutional location of the school means that it can employ certain narratives which make the knowledge it sells and the way that it sells it somehow less vulgar and stupid than it really is” [31, p. 36].

Wegens de bedenkelijke ideeën worden business-scholen “widely regarded to be intellectually fraudulent places, as well as being implicated in producing the culture of short-termism and greed which has led to innumerable business scandals” [31, p. viii].

Een typisch facet van de door business-scholen verspreide waandenkbeelden is het idee omtrent management als generieke bezigheid: “Business schools have played their part in this unfortunate shift towards generic management” [19, p. 45].

Generiek management, of de notie ‘beroepsmanager’, is compleet ontkoppeld van het type activiteiten waar het management betrekking op heeft. Grondige specifieke kennis omtrent die activiteiten wordt niet nodig geacht, want ‘managen’ is overal methodisch hetzelfde, waarbij het gaat om zaken als plannen, budgetteren, dirigeren, controleren, disciplineren, en evalueren. Deze opvatting, ook wel aangeduid als ‘managerialisme’, is een ernstige dwaling, maar helaas, “the disastrous concept of the wonderfully mobile ‘professional’ manager – the person trained in a classroom who by definition could manage any kind of business (or indeed non-business) without knowing anything about it – had arrived” [19, p. 43].

Ook Edward Deming, de grondlegger van het kwaliteitsdenken, sprak reeds jaren geleden zijn zorg uit over de ‘beroepsmanager’ en beschouwde dat idee als een “crual hoax” [11, p. 130]. Ondanks deze zorg ging de enorme verspreiding van de ‘beroepsmanager’ gestaag door: “Yet generic leadership concepts, which often mean nothing without context, have been normalized across all kinds of professions and enterprises and distract from the core business. According to this approach, it is as if the actual field or profession a manager or leader works in has become irrelevant” [19, p. 82].

Sommige business-scholen spreken op hun websites over het ‘vak van manager’. Dit ‘vak’ berust op het geloof dat “management as a practice is not intricately involved with any particular form of labour or state of affairs, but is a claim to coordinate the doing of all things” [31, p. 100].

Een managementpositie in een keten van brillenzaken kan dus probleemloos worden ingewisseld voor een positie bij een onderwijsinstelling, een ziekenhuis, of bij de brandweer. Met de toename van het geloof in de ‘beroepsmanager’ hangt dus ook de afname van het respect voor experts samen: “with it, hand in hand, has emerged a decline in deference to expertise – a lack of respect for those who are experts” [19, p. 28].

Niettemin, voor een expert of professional is de noodzakelijke kennis en kunde onmiddellijk duidelijk, zo niet voor de ‘beroepsmanager’: “but if we watched a manager, we would see nothing unusual, nothing that we could not do ourselves” [31, p. 106]. Niet zelden is de ‘beroepsmanager’ een ramp voor organisaties: “when non-experts are put in charge of organizations, disaster often strikes” [19, p. 1].

Diverse voorbeelden zijn gedocumenteerd [19]. Bijvoorbeeld over de neergang van de Amerikaanse auto-industrie lezen we: “The senior managers in US auto firms had no knowledge of engineering, and no interest what happened under the bonnet or ‘at the coal face’, whereas their counterparts at Toyota spent a great deal of time there, at what was called the gemba or ‘real place’, ‘the point where value was created’ – the place the core business happens” [19, p. 90].
Anderen maakten vergelijkbare observaties [15, 27].

Illustratief in dit verband is de situatie bij Rijkswaterstaat. Ook daar zijn de ‘beroepsmanagers’ in ruime mate doorgedrongen. Op de website kan men het verbijsterende verschijnsel constateren dat personen op managementposities zijn benoemd met de benaming Hoofdingenieur-directeur zonder een opleiding in de ingenieurswetenschappen, maar met een achtergrond in de sociale wetenschappen, zoals bijvoorbeeld economie, rechten of bestuurswetenschap. Personen met voldoende normbesef ter zake zouden zich ongemakkelijk voelen met een dergelijke toe-eigening van titulatuur, maar dit ongemak wordt blijkbaar bij Rijkswaterstaat niet gevoeld.

Welke zichzelf respecterende financiële of medische organisatie zou het aandurven personen zonder de vereiste professionele achtergrond te benoemen in leidinggevende posities en die aan te duiden met respectievelijk Hoofdeconoom-directeur en Geneesheer-directeur? De gevolgen van de teloorgang van de eens zo kundige ingenieursdienst bleven natuurlijk niet uit, variërend van foute beslissingen, (gevaarlijke) verwaarlozing van onderhoud tot ontwerpfouten [4, 9, 30, 47]. Geheel in lijn met het ‘marktdenken’ menen de ‘beroepsmanagers’ kennis en kunde extern te kunnen betrekken via hopeloos bureaucratische aanbestedingsprocedures. Maar interne kennis en kunde ontbreekt om de externe partijen te kunnen beoordelen. Zoals Tjeenk Willink, eertijds vicepresident van de Raad van State, het verwoordde: “Rijkswaterstaat, vroeger door zijn grote deskundigheid als staat in de Staat beschouwd, kan thans slechts met grote moeite als zelfbewust en deskundig opdrachtgever optreden” [43]. Het oordeel kan nog pessimistischer uitvallen [38].

De misère

Naast het waanidee omtrent generiek management is aan overige waandenkbeelden geen gebrek. Het verwijt is gemaakt dat opleidingen aan business-scholen zich hebben ontwikkeld in een proliferatie van allerlei gezichtspunten zonder samenhang en onderlinge consistentie, en zonder een omvattend en integrerend theoretisch perspectief. De beroemde hoogleraar Peter Drucker constateerde in de tachtiger jaren van de vorige eeuw dat “management science has been a disappointment” [13, p. 508]. Een historische analyse van de ontwikkeling van business-scholen geeft een onthutsend beeld van het effect van dergelijke opleidingen, waarbij onduidelijk blijft op welk theoretisch fundament de bedenkelijke ideeën over organisaties en organiseren zijn gebaseerd [5, 26].

Klik hier voor verder lezen in PDF: Weg met de managementindustrie – op naar eerherstel voor leiderschap door experts en professionals, door Jan Hoogervorst, oktober 2023: https://beroepseer.nl/
Genummerde referenties staan aan het eind van het artikel.

Noot
*) Achter het label ‘business-school gaat een groot aantal gezichtspunten schuil hetgeen blijkt uit het feit dat de in deze notitie geformuleerde kritiek mede werd geuit door academici werkzaam in instituties met de naam ‘business-school’ en die de karakteristieken van de school ‘van binnen uit’ ervoeren. Vooralsnog is er echter weinig veranderd en is de kritiek nog immer opportuun.

Dr. Ir. Jan Hoogervorst studeerde elektrotechniek aan de Technische Universiteit Delft en promoveerde in de Arbeids- en Organisatiepsychologie aan de Vrije Universiteit te Amsterdam. Hij werkte vele jaren bij KLM in diverse (executive) managementfuncties, was organisatieadviseur bij Sogeti en deeltijd professor aan de Universiteit van Antwerpen Management School met als aandachtsgebied organisatiekunde als ontwerpwetenschap. Daarbij gaat het om het productief verenigen van de belangrijke inzichten van de sociale wetenschappen met de inzichten van de ingenieurswetenschappen. In 2022 verscheen zijn boek Het terugwinnen van vertrouwen in de politiek: https://beroepseer.nl/aanbevolen-boeken/aanbevolen-boeken-iii/#hetterugwinnenvanvertrouwenindepolitiek

«Domheid wordt onzichtbaar als ze maar groot genoeg is»
Bertolt Brecht, schrijver/dichter
«Niets is zo praktisch als een goede theorie»
 Kurt Lewin, psycholoog/organisatiekundige

Op weg naar integraal zorgfalen

Geschreven op . Gepost in Blogs, Zorg. Geen reacties op Op weg naar integraal zorgfalen

Volgens het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) is met het Integraal Zorgakkoord (IZA) een belangrijke stap gezet om de zorg in de toekomst betaalbaar en voor iedereen toegankelijk te houden. In het zorgakkoord, ondertekend op 16 september 2022 door diverse partijen in de zorg en instanties w.o. de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), staat onder meer dat de partijen nauwer met elkaar moeten samenwerken, de eerstelijnszorg versterkt moet worden en er meer wordt ingezet op preventie. Ook moet het voor zorgverleners aantrekkelijk zijn en blijven om in de zorg te werken. Het is voor het eerst dat zoveel partijen over de hele breedte van de zorg, samen afspraken maken over de koers voor de komende jaren.
In de ogen van Jan Hoogervorst gaat het IZA niet werken. Hij legt in zijn artikel ‘Op weg naar integraal zorgfalen’ uit waarom niet. De Nederlandse geschiedenis leert dat de overheid opvallend slecht scoort wat betreft het slagen van sociale beleidsinitiatieven. De slechte score staat bekend als de beleidskloof: de kloof tussen de formulering van beleid en de uitvoering daarvan.

Op weg naar integraal zorgfalen

De politiek-bestuurlijke taal

Het lijkt erop dat een typische karakteristiek van het politiek-bestuurlijke metier is het formuleren van hetgeen vereist of gewenst is en het daarbij te laten, dus geen of onvoldoende aandacht te besteden aan het verduidelijken en operationaliseren van dat wat vereist of gewenst is. Een voorbeeld is hetgeen de Staatscommissie Parlementair Stelsel wenst in het licht van het ernstige wantrouwen van burgers in de politiek: “een nieuwe politiek-democratische cultuur met een grotere nadruk op politieke nabijheid” [1, p. 101]. Fantastisch, maar onduidelijk blijft wat precies onder ‘een nieuwe politiek-democratische cultuur’ en ‘politieke nabijheid’ moet worden verstaan en hoe die aandachtsgebieden moeten worden geoperationaliseerd. Het politiek-bestuurlijke metier beperkt zich aldus maar al te vaak tot wat-taaluitingen: de expressies van hetgeen vereist of gewenst is. Uiteraard is er niets tegen dergelijke taaluitingen, ze zijn het startpunt voor verbeteringen. Bij de realisatie van hetgeen vereist of gewenst is gaat het echter om hoe-taaluitingen die duidelijk maken op welke wijze de wat-taaluitingen worden geconcretiseerd. Daar is geen of onvoldoende aandacht voor. Zo wordt vaagheid een politiek-bestuurlijk handelsmerk. Wel zo handig, want vaagheid is een bron voor uitvluchten bij beleidsfalen.

Een eerste fundamenteel inzicht: taaluitingen

Zoals wij elders uitvoerig hebben verduidelijkt is het cruciale punt dat wat-taaluitingen en hoe-taaluitingen principieel onvergelijkbaar (incommensurabel) zijn. Dit betekent dat er geen formeel planbaar, algoritmisch traject kan worden gedefinieerd om wat-taaluitingen om te zetten, te vertalen, naar hoe-taaluitingen [2, 3]. Er is, bijvoorbeeld, geen planbaar traject van de wat-taaluiting omtrent elektrische veiligheid in een woonhuis naar de hoe-taaluiting betreffende een aardlekschakelaar. Zo is er eveneens geen planbaar traject van de wat-taaluiting omtrent de bestrijding van alzheimer naar de hoe-taaluiting van een medicijn. Er valt pas iets te plannen als de uitkomst bekend is, zoals het plannen van de productie van de aardlekschakelaar of het medicijn. De transitie van wat-taaluitingen naar hoe-taaluitingen is principieel onvoorspelbaar en vindt plaats in een ontwerpproces of onderzoeksproces. Dit zijn emergente processen waarin de hoe-taaluitingen worden ontdekt. Dit fundamentele inzicht heeft enorme consequenties voor het succesvol realiseren van niet-triviale beleidsinitiatieven, zoals die betreffende het Integraal Zorg Akkoord.

Het Integraal Zorg Akkoord

Recent verscheen een beleidsnotitie van de overheid omtrent gewenste veranderingen in de gezondheidszorg in Nederland: Integraal Zorg Akkoord – Samenwerken aan gezonde zorg [4]. Daargelaten wat wij precies onder ‘gezonde zorg’ moeten verstaan, bevat de notitie behartenswaardige observaties over de gezondheidszorg. In het licht van voorgaande kan de notitie worden omschreven als een omvangrijke verzameling wat-taaluitingen. Afgezien van moeilijk te verteren politiek-bestuurlijke vaagheden zoals de opvatting dat “ nog veel te winnen valt door congruent samenwerken en het laten landen van kennis en inzichten op de werkvloer” [4, p. 9] of trivialiteiten van de vorm “iedere partij heeft zijn rol, taak verantwoordelijkheid voor passende zorg” [ibid.], maken de wat-taaluitingen overduidelijk dat het Integraal Zorg Akkoord (IZA) een fundamentele transitie impliceert van het huidige zorgsysteem naar een nieuw zorgsysteem.
Kernaspecten zijn: intensieve samenwerking via en binnen geïntegreerde zorgprocessen en ondersteunende processen (zoals inkoop, capaciteitsmanagement en besluitvorming), welke processen worden uitgevoerd door talloze partijen in het zorgsysteem (keten- en netwerkintegratie). Deze enorme processuele integratie vereist uiteraard integratie van operationele regels, alsook informationele en data-integratie op talloze gebieden. Naast de aandachtsgebieden ‘samenwerken’, ‘synergie’, ‘vermindering regeldruk en administratie rompslomp’, alsook het ‘vergroten van professionele autonomie’, spelen ook aandacht voor ‘duurzaamheid’ en de toepassing van ‘innovatieve technologie’ (digitalisering, e-health, etc.) een belangrijke rol.
Dit alles heeft omvangrijke implicaties voor de inrichting van operationele en informationele processen voor alle bij het IZA betrokken partijen. Er is weinig voorstellingsvermogen nodig om in te zien dat sprake is van een zeer grote, nog nauwelijks te overziene en te bevatten, complexiteit. Die blijkt nog verder vergroot te worden door koppeling met allerlei reeds lopende individuele initiatieven betreffende zorg en gezondheid. Bovendien is sprake van emergente complexiteit: het tijdens de transitie manifesteren van problemen, bijvoorbeeld ingevolge bestaande organisatorische incompabili-teiten of conflicterende wet- en regelgeving die integratie bemoeilijken.

Waar gaat het in essentie om?

Indachtig onze overwegingen betreffende taaluitingen gaat het bij het realiseren van de IZA doelstellingen om het, samen met betrokken partijen, ontdekken van de hoe-taaluitingen die duidelijk maken hoe het nieuwe zorgsysteem wordt vormgegeven. Zoals gezegd, die taaluitingen worden op emergente wijze ontdekt in het ontwerpproces betreffende de nieuwe zorgorganisatie. Het resultaat van het ontwerpproces is de conceptuele realisatie (het ontwerp) van de nieuwe zorgorganisatie. Dit is de basis en voorwaarde voor geleidelijke, gefaseerde implementatie (fysieke realisatie). De fysieke realisatie kan gepland worden want de uitkomst is bekend: het is een algoritmisch proces dat het ontwerp implementeert. Dit in tegenstelling met het creatieve ontwerpproces waarvan de uitkomst nu juist niet bekend is!

Uiteraard stoelt het ontwerpproces op valide theorieën, methodologie en methoden voor het ontwerpen van sociale systemen en de toepassing van technologie daarbij [2, 3, 5]. In en via het ontwerpproces wordt de transitie voltrokken van het huidige naar het gewenste zorgsysteem. Ontwerpen is de cruciale activiteit van elke door de mens gewenste verandering, een inzicht dat reeds jaren geleden door Nobelprijswinnaar Herbert Simon werd geformuleerd [6].
Ontwerpen is het onmisbare, creatieve scharnierpunt tussen hetgeen gewenst is en de realisatie. Slechts in en via het ontwerpproces kan de iteratieve dialoog met belanghebbenden, waaronder burgers, worden vormgegeven en worden de implicaties van de wat-taaluitingen voor alle belanghebbenden duidelijk, en zo nodig aangepast, en worden de wederzijdse afhankelijkheden inzichtelijk. Het ontwerpproces ontstaat niet ‘vanzelf’ maar wordt geïnitieerd en in stand gehouden door de competentie – geïntegreerd geheel van kennis, vaardigheden, cultuur en middelen – voor beleidsontwikkeling en beleidsrealisatie die wij elders hebben besproken, alsook de organisatorische verankering van de competentie bij de overheid hebben geschetst [7]. Alleen zo kan de reeds jaren bestaande kloof worden gedicht tussen de formulering van beleidsintenties en de uitvoering daarvan [9]. Alleen zo kan de zoektocht van de Nationale Ombudsman “naar een club die zijn rapporten leest” en, nog belangrijker, kan effectueren, succesvol zijn [15].

Het politiek-bestuurlijke wensdenken

In weerwil van bovenstaande beknopte inzichten over het ontwerpen van sociale systemen, zoals het gewenste zorgsysteem, zwijgt het IZA daaromtrent in alle talen. Het IZA betreft een niet-triviale sociale verandering en over het meest belangrijke aspect dat het succes van de verandering bepaalt, wordt gezwegen! De reden laat zich raden. Via de bekende politiek-bestuurlijke riedel van wensdenken meent men de enorme, zeer complexe transitie te realiseren: “er is een brede transformatie nodig waar alle partijen vol op inzetten” [4, p. 9]. Prachtig, maar hoe? Opnieuw blijkt de louter bestuurlijke en juridische focus uit het naïeve politiek-bestuurlijke beheersproza: “De IZA-partijen maken in het akkoord afspraken om de hierboven beschreven transitie te realiseren. In totaliteit is het een werkagenda waar we ons aan verbinden. We zullen de voortgang en haalbaarheid regulier toetsen” [4, p. 12]. Dit is dus het even onnozele als beangstigende beeld: ‘we maken afspraken en we toetsen’.
Kennelijk gaat de rest vanzelf. Het lachwekkende van deze beheersoptiek blijkt als wij omtrent de ontwikkeling van een nieuw vliegtuig, waar talloze partijen (toeleveranciers) bij betrokken zijn, zouden lezen “De partijen maken in dit akkoord afspraken om de ontwikkeling van het vliegtuig te realiseren. In totaliteit is het een werkagenda waar we ons aan verbinden. We zullen de voortgang en haalbaarheid regulier toetsen”. Iedereen begrijpt dat een dergelijke beheersoptiek kansloos is en op een fiasco zal uitdraaien. De conceptuele realisatie van het vliegtuig komt tot stand in het holistische ontwerpproces waarin alle partijen participeren. Dit is, zoals eerder benadrukt, voor een sociaal systeem niet anders.

Een tweede fundamenteel inzicht: systeemgedrag

Het cruciale belang van het ontwerp wordt direct duidelijk als, in ons voorbeeld, het vliegtuig ongewenst of zelfs fataal gedrag vertoont. Dan gaat het eerst en vooral om hoe het systeem werkt, dus hoe het ‘in elkaar zit’. Dat is het primaire aandachtsgebied. Of is de overtuiging dat bij faalonderzoeken de primaire aandacht dient uit te gaan naar de ‘totaliteit van werkafspraken in de werkagenda’ en de mate ‘waarin partijen zich daaraan hebben gehouden’, inclusief de ‘toetsing’  daaromtrent? Hou toch op! Het kan zijn dat systeemfalen het gevolg is van discutabele beleidsafspraken, bijvoorbeeld betreffende bezuinigingen op onderhoud of het ingevolge de verplichte aanbesteding toepassen van inferieure producten of producenten (denk aan het Fyra debacle). Echter, faaloorzaken zijn in directe zin systeemgerelateerd en beleidsafspraken zijn dat niet. Dit is een fundamenteel inzicht. Om het wat plastisch te illustreren: er liggen geen beleidsafspraken in het magazijn voor reserve-onderdelen!

Het behoeft weinig betoog dat faaloorzaken slechts gevonden kunnen worden door personen met diepgaande kennis van het te onderzoeken systeem. Vele personen vallen dan af. Het heeft weinig zin boekhouders een complexe stroomstoring te laten onderzoeken. Hun advies: stringentere budgetregels en ‘strakkere’ monitoring van de uitgaven. Een vergezocht voorbeeld? Wel, de parlementaire onderzoekscommissie die het omvangrijke falen bij de overheid onderzocht betreffende de toepassing van informatietechnologie (IT) kwam niet veel verder: de aanbevelingen waren betrekkelijk nutteloos [8]. Het falen gaat onverdroten verder.

Voorgaand perspectief geldt evenzeer voor sociale systemen. Ook die systemen zitten feitelijk op een bepaalde manier ‘in elkaar’. Wegens het bij de overheid ontbreken van een adequaat ontwerpperspectief (theorieën, methodologie, methoden) is de wijze waarop sociale systemen ‘in elkaar zitten’ maar al te vaak problematisch en met ernstige gevolgen voor burgers. Waar gaat het bij het ontwerpen van sociale systemen in essentie om? Wat zijn belangrijke ontwerpdomeinen? Belangrijk zijn de communicatie- en productiepatronen van sociale actoren en de daarbij geldende operationele regels (coördinatie- en productieregels). Voorts is het gedrag van sociale actoren van belang, de cultuur, de informatievoorziening, en de technologie zoals die voor communicatie- en productiemiddelen, voor IT systemen, infrastructuur, etc. Al deze gebieden spelen bij het IZA een belangrijke rol en dienen binnen het holistisch ontwerpperspectief, waarin alle partijen betrokken zijn, adequate aandacht te krijgen. Alleen zo kunnen de eerder genoemde aandachtsgebieden, waaronder ‘samenwerken’, ‘synergie’, ‘vermindering regeldruk en administratie rompslomp’, alsook het ‘vergroten van professionele autonomie’ en het toepassen van ‘innovatieve technologie’, succesvol worden geadresseerd. Immers, de aandachtsgebieden dienen concreet in de ontwerpdomeinen samenhangend te worden geoperationaliseerd. Dit is wat anders dan ‘werkafspraken’ maken en een ‘werkagenda’ opstellen! Voorts, het holistisch perspectief is daarom ook belangrijk omdat individuele partijen hier onmachtig zijn. Men kan van alles ‘afspreken’ maar daar komt vanuit individueel organisatorisch perspectief niets van terecht.

Een derde fundamenteel inzicht: governance

Het IZA presenteert ook een visie op governance. Die past, zoals te verwachten, geheel bij de karakteristieken van het politiek-bestuurlijke beheersproza. Kernaspecten zijn ‘verantwoordelijkheden’, ‘afspraken’, ‘afrekenen’, ‘evalueren’ en ‘bestuurlijk overleg’, met als waarschuwing: “escalatie is nodig als afspraken niet worden nagekomen of de voortgang onvoldoende is” [4, p. 26]. Zo gaat het wel lukken: ‘integratie door escalatie’! Het is goed stil te staan bij wat adequate governance behelst. De term ‘governance’ vindt zijn wortels in het Latijn (gubernáre) en Grieks (kybernan). Die woorden staan voor ‘sturen’ of ‘besturen’, inzonderlijk het (be)sturen van een schip. Het besturen van een systeem, zoals een schip, is slechts dan adequaat als het besturingssysteem aan een belangrijke conditie voldoet. Een simpel voorbeeld kan dit illustreren. Beschouw een dimbare lichtbron. Dit systeem heeft een zeer grote variëteit: systeemtoestanden die verschillende lichtsterktes produceren. Het is direct in te zien dat een schakelaar als besturingssysteem met twee systeemtoestanden (variëteit twee: open/gesloten) de dimbare lichtbron niet kan besturen. Dit simpele voorbeeld is een illustratie van de beroemde wet (Law of Requisite Variety) omtrent de vereiste variëteit van een besturingsysteem: die variëteit moet minstens gelijk zijn aan de variëteit van het te besturen systeem [16]. In ons voorbeeld biedt een dimmer de vereiste variëteit wel.

Voornoemde wet is niet slechts van belang voor technische systemen, maar evenzo voor sociale systemen. Voor deze laatste systemen heeft de besturingswet verregaande consequenties, zo ook voor het perspectief op governance. Traditionele benaderingen omtrent governance zijn gericht op het verkleinen van de variëteit van het te besturen systeem in plaats van het vergroten van de besturingsvariëteit [2]. Typisch daarbij zijn beheers-maatregelen: het smoren, beteugelen en onderdrukken van sociale en organisatorische variëteit. Maar al te vaak ontstaat aldus een grote, disfunctionele bureaucratie. Indachtig de zeer grote complexiteit van de IZA transitie is het onmiskenbaar dat de totaliteit van de bij de transitie betrokken partijen een sociaal systeem betreft met een zeer hoge variëteit. Daarmee moet de besturing in overeenstemming zijn. De karakteristieken van het geschetste beheersproza laten het hier volledig afweten. Om te voldoen aan de fundamentele besturingswet dient governance betreffende de transitie naar het nieuwe zorgsysteem een integraal aspect te zijn van het eerder genoemde ontwerpproces, dus een integraal aspect te zijn van de competentie voor beleidsontwikkeling en beleidsrealisatie. Alleen zo kan de onvermijdelijke initiële onzekerheid, onduidelijkheid en algehele onbepaald-heid – die aanleiding zijn voor zeer grote variëteit – effectief worden geadresseerd, en kunnen hoe-taaluitingen ontdekt worden. De historie van beleidsfalen toont het belang van dit fundamentele inzicht overduidelijk aan.

De historie van beleidsfalen als garantie voor de toekomst

De overheid scoort opvallend slecht betreffende het succes van niet-triviale sociale beleidsinitiatieven. Zoals eerder genoemd, staat de slechte score reeds jaren bekend als de beleidskloof: de kloof tussen de formulering van beleid en de uitvoering daarvan [9]. In het licht van voorgaande observaties zijn twee voorbeelden van beleidsfalen interessant. Ten eerste het initiatief betreffende het moderniseren van de gemeentelijk basisadministratie (GBA). Gezien de centrale rol van persoonsgegevens voor vele organisaties, naast gemeenten, wordt de nieuwe administratie aangeduid als de basisregistratie personen (BRP). Diverse documenten geven behartenswaardige, in wat-taaluitingen geformuleerde wensen en doestellingen weer die wij hebben geresumeerd in [10]. In 2004 gaat het initiatief van start en wordt begroot op € 20 miljoen.
De transitie van het GBA naar de BRP is zeer complex en wordt, begrijpelijkerwijs, initieel gekarakteriseerd door onzekerheid, onduidelijkheid en algehele onbepaaldheid betreffende de precieze realisatie (de hoe-taaluitingen). Dit reduceert genoemde begroting tot wensdenken. Meer nog, ondanks deze onvermijdelijke initiële karakteristieken werd het hierboven bekritiseerde politiek-bestuurlijke palet van beheersmaatregelen breed toegepast tijdens de looptijd van het initiatief: monitoren, toetsen, auditen, en evalueren in de context van planning en controle via (prestatie)afspraken, besluitvorming, aansturing, contracten en budgetten. Deze politiek-bestuurlijke beheersbrij gaf geen aanleiding te veronderstellen dat mislukking in het verschiet lag. Integendeel, slechts positieve signalen omtrent succes werden vernomen. Uiteraard onder de conditie van ‘krachtige aansturing’.

De realiteit bleek anders: dertien jaar (!) later werd het initiatief in 2017 gestopt, nadat inmiddels € 100 miljoen was besteed en naar verwachting nog het dubbele zou moeten worden uitgegeven [11]. Van de oorspronkelijke wensen en doelstellingen kwam niet veel terecht [12]. Het dertienjarige gemodder op weg naar mislukking laat zich karakteriseren als een caleidoscoop van wensdenken gebaseerd op bovengenoemde politiek-bestuurlijke beheersbrij. Het onderzoek naar deze misère vond overigens binnen het politiek-bestuurlijke metier plaats, met slechts aandacht voor het beheerspalet: ‘aansturing’ en ‘besluitvorming’ [13]. De werkelijke oorzaken van dit ernstige beleidsfalen werden dus niet ontdekt. Die hebben te maken met hetgeen hiervoor besproken. Van een adequaat ontwerpperspectief en adequaat governance was geen sprake.

Het tweede voorbeeld van beleidsfalen is dichter bij huis en betreft het beleidsinitiatief zorg te decentraliseren naar gemeenten gebaseerd op drie zorgwetten die begin 2015 in werking traden. Het doel was de zorg ‘dichter’ bij de zorgbehoevende burger te brengen en de burger centraal te stellen bij de wijze waarop zorg wordt aangeboden, uitgaande van de behoeften van de burgers. De in wat-taaluitingen geformuleerde wensen en doelstellingen hebben wij elders uitvoerig beschreven [7, 10]. Zelfredzaamheid, persoonsgerichte ondersteuning en eigen regie voeren, bleken kernbegrippen. Tevens zou de zorg goedkoper moeten worden: efficiënter en met beduidend minder bureaucratie. Om deze doelstellingen te realiseren is het uitgangspunt dat zorg decentraal door gemeenten wordt aangeboden. Het gaat daarbij om vele zorgaanbieders, zoals zorgcentra, huisartsen, psycholo-gen, fysiotherapeuten, wijkverpleegkundigen, maatschappelijk werkers, schuldhulpverleners, leraren, huishou-delijke ondersteuners, persoonlijke verzorgers, uitkeringsverstrekkers, publieke kennisorganisaties, etc. Ook toen gold als uitgangspunt bij de decentralisatie dat zorg zoveel mogelijk integraal wordt aangeboden. Duidelijk is dat ook de decentralisatie van zorgverlening een aanzienlijke niet-triviale organisatorische verandering impliceert. Van de gewenste verandering kwam niet veel terecht. Onderzoek van de Nationale Ombudsman leert dat veel is misgegaan met grote disfunctionele consequenties voor burgers [14]. De karakteristieken van de misère zijn vergelijkbaar met die van het BRP initiatief [7].

Voorgaande voorbeelden beloven niet veel goeds. Als de geschetste politiek-bestuurlijke beheersbrij en de daar-mee verbonden karakteristieken van governance centraal staan in plaats van het ontwerpproces waarin valide theorieën, methodologie en methoden voor het ontwerpen van sociale systemen, inclusief de toepassing van technologie, worden toegepast – en waarin de hoe-taaluitingen voor het realiseren van integrale zorg worden ontdekt – dan zullen de geschetste voorbeelden een garantie voor de toekomst behelzen: op weg naar integraal zorgfalen.

Dr. Ir. Jan Hoogervorst studeerde elektrotechniek aan de Technische Universiteit Delft en promoveerde in de Arbeids- en Organisatiepsychologie aan de Vrije Universiteit te Amsterdam. Hij werkte vele jaren bij KLM in diverse (executive) managementfuncties, was organisatieadviseur bij Sogeti en deeltijd professor aan de Universiteit van Antwerpen Management School met als aandachtsgebied organisatiekunde als ontwerpwetenschap. Daarbij gaat het om het productief verenigen van de belangrijke inzichten van de sociale wetenschappen met de inzichten van de ingenieurswetenschappen.

Referenties

[1]        Staatscommissie, Eindrapport van de staatscommissie parlementair stelsel, Lage drempels, Hoge Dijken – Democratie en rechtsstaat in balans, Amsterdam, Boom 2018
[2]        Hoogervorst, J.A.P., Foundations of Enterprise Governance and Enterprise Engineering – Presenting the Employee-Centric Theory of Organization, Berlin-Heidelberg, Springer 2017
[3]        Hoogervorst, J.A.P., Practicing Enterprise Governance and Enterprise Engineering – Applying the Employee-Centric Theory of Organization, Berlin Heidelberg, Springer 2018
[4]        Integraal Zorg Akkoord – Samenwerken aan gezonde zorg, Den Haag, September 2022. https://beroepseer.nl
[5]        Dietz, J.L.G., Mulder, H.B.F., Enterprise Ontology, Cham, Springer 2020
[6]        Simon, H.A., The Sciences of the Artificial, Cambridge, MIT Press 1969
[7]        Hoogervorst, J.A.P., Het terugwinnen van vertrouwen in de politiek – Gedachten over politiek verval en herstel, en de herwaardering van publieke ethiek en de gemeenschap, Soest, Boekscout 2022
[8]        Parlementair onderzoek, Parlementair onderzoek naar ICT projecten bij de overheid, Document 33 336, Den Haag 2015
[9]        Algemene Rekenkamer, Tussen beleid en uitvoering, Den Haag, Rapport 28831, 2003
[10]     Hoogervorst, J.A.P., Organisatie- en IT veranderingen bij de overheid: Kernoorzaken van mislukkingen en suggesties voor verbetering, November 2018, www.ee-institute.org
[11]     Lonkhuyzen, L. van, Stokman, D., Hoe de overheid 100 miljoen uitgaf aan drie ICT mislukkingen, NRC, 1 december 2017
[12]     Nationale Ombudsman, Een mens leeft een systeem niet – Onderzoek naar (problemen rond) inschrijvingen in de Basisregistratie Personen (BRP), Den Haag, Rapport 2016-110
[13]     Commissie BRP, Niet te stoppen. Onderzoeksrapport over de aansturing en besluitvorming omtrent de operatie Basisregistratie Personen (BRP), 2018
[14]     Nationale Ombudsman, Zorgen voor burgers, Den Haag, Rapport 2018-30
[15]     Interview met de Nationale Ombudsman in Trouw, 29 december 2022
[16]     Ashby, W.R., Requisite variety and its implications for complex systems, Cybernetics, Vol. 1, No. 2, 1958, pp. 83-99

 

Afbeelding bovenaan: Diagram uit Integraal Zorg Akkoord

ICT-misère en de parabel van het restaurant

Geschreven op . Gepost in Algemeen, Blogs, Overheid. Geen reacties op ICT-misère en de parabel van het restaurant

De oprichter-eigenaar van een goed lopend restaurant werd aan het einde van een arbeidzaam leven gedwongen zijn zaak te verkopen. De nieuwe eigenaar, in het bezit van een klinkende ‘business case’ en voorzien van een daarop gebaseerde banklening, had geen enkele ervaring met het bestieren van een restaurant maar hij had eerder gewerkt als filiaalhouder in een brillenzaak en het ‘vak van manager’ kan overal worden uitgeoefend, zo had hij geleerd op een cursus ‘MBA in een weekend’. Om helemaal beslagen ten ijs te komen had hij ook nog een boekje van een managementgoeroe aangeschaft met handige tips. Niet te moeilijk natuurlijk, want het moet allemaal wel leuk blijven. Bovendien, het gaat uiteindelijk toch maar om één ding: het managen van een zo hoog mogelijk ‘return on capital employed’.

Onze nieuwe eigenaar had al snel door dat deze doelstelling het best gediend zou zijn door het bestaande keukenpersoneel in vaste dienst te vervangen door inhuur via marktpartijen. Uiteraard via verplichte aanbesteding want zo kun je het goedkoopste personeel werven en blijf je van juridisch geneuzel vandaan. Mogelijk kwaliteitsverlies bij het bereiden van voedsel werd geacht bezworen te kunnen worden door contracten met duidelijke resultaatsverplichting, periodieke rapportages gebaseerd op veel gegevens, en krachtige aansturing. Helaas namen de administratieve lasten ernstig toe, niet in de laatste plaats door contractmanagement, alsook door disputen over de contractinhoud en de mate waarin contracten werden nageleefd. Veel overleg was het gevolg. Maar dit alles werd gezien als de prijs voor het toepassen van moderne inzichten over organiseren.

Allengs erodeerde de competentie – een geïntegreerd geheel van kennis, vaardigheden, cultuur, en middelen – voor het bereiden van voedsel. Het ingehuurde personeel vormde nauwelijks een geïntegreerde groep, verschool zich achter de contractuele specificaties en niemand was in feite verantwoordelijk voor het geproduceerde eindresultaat. Eindgebruikers klaagden over de kwaliteit van gerechten. Gelukkig had de nieuwe restauranteigenaar een kennis uit de bridgeclub die werkte bij een consultingbureau betrokken bij organisatorische vraagstukken. Dit bureau had naam gemaakt bij gemeenten door het advies de interne diensten te verzelfstandigen – ‘op afstand te zetten’ in management ‘newspeak’. De burgers hadden daar verder weinig baat bij, maar de gemeenten behoefden slechts de contractuele resultaatafspraken te ‘managen’. Bovendien, op de klant/leverancier grensvlakken ontstond een bloeiende ‘grensvlakindustrie’ van toetsers, auditors, en toezichthouders. Ook leuk voor een organisatorisch advies hier en daar. Kortom, een duidelijker aanbeveling voor goed advies was nauwelijks denkbaar.

Tijdens een aangename businesslunch werd het probleem van de dalende kwaliteit of zelfs het mislukken van gerechten besproken, waarbij organisatorische ideeën grafisch werden ondersteund door globale schetsen op de achterkant van een bierviltje. Een belangrijk idee was de instelling van een BIT: Bureau Ingrediënt Toetsing (BIT)*). Daarbij zou het gaan over toetsing ter zake budgetten en investeringen betreffende ingrediënten, de besturing van het keukenpersoneel enzovoort. Een dergelijk BIT zou voor meerdere restaurants kunnen werken, zodat ook het BIT ‘op afstand werd gezet’ en de diensten werden ingehuurd. Deze opzet leidde op vrijwel natuurlijke wijze tot animositeit tussen het keukenpersoneel en het BIT, met alle disfunctionele gevolgen van dien, maar door krachtig management zou dit gevaar beheerst kunnen worden. Af en toe hield het BIT de bereiding van voedsel tegen, ondanks het feit dat al veel geld uitgegeven was, maar in weerwil van het BIT nam de kwaliteit van de voedselbereiding niet toe. Besloten werd tot intensivering van de management- en beheersmaatregelen onder duidelijke ‘accountabilities’ en mogelijke sancties. Echter, aan de competentie voor de bereiding van voedsel werd niets gedaan. In de lokale krant verscheen een ingezonden stuk van een restaurantbezoeker die argumenteerde dat de restauranteigenaar niets, maar dan ook totaal niets, begreep van de situatie waarin hij verzeild was geraakt, en de volstrekte nutteloosheid van de gekozen ‘oplossingen’ via een parabel illustreerde.

De realiteit

In dagblad Trouw van 7 augustus 2019 lezen we “Weer ICT-drama bij overheid, project DigiInhuur ook al een flop”. Dit, terwijl het maken van software voor de inhuur van personeel toch nauwelijks als ‘rocket science’ moet worden gezien. Is er dan werkelijk niemand bij de overheid die de fundamentele vraag stelt waardoor de ICT misère al decennia lang doorettert? De parlementaire onderzoekscommissie naar de oorzaken van de misère stelde de fundamentele vraag in ieder geval niet, en de adviezen van de commissie (waaronder het Bureau ICT Toetsing) zijn grotendeels nutteloos. Voorgaande parabel zegt genoeg. Als die boodschap bij de overheid niet wordt begrepen is de situatie hopeloos.

Dr. Ir. Jan Hoogervorst
september 2019

Noot
*)  Bureau ICT-toetsing – BIT – is in 2015 opgericht als tijdelijk bureau om de beheersing van ICT-projecten bij de Rijksoverheid te verbeteren. Het BIT toetst op de risico’s en slaagkans van grote ICT-projecten die door de Rijksoverheid en zelfstandige bestuursorganen worden uitgevoerd.
Om de onafhankelijke positie van het BIT te benadrukken is besloten het BIT als toetsingsautoriteit verder op afstand te zetten van het ministerie. Het wordt een onafhankelijk adviescollege met een wettelijke grondslag. Hiermee valt het BIT overigens nog wel onder de ministeriële verantwoordelijkheid van Buitenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). Door de positionering van het BIT als adviescollege kan de Tweede Kamer ook rechtstreeks verzoeken om toetsing of advies door het BIT.

iBestuur Congres 2022

Op woensdag 14 september 2022 vindt in Den Haag het iBestuur Congres plaats, het jaarlijkse congres van de Digitale Overheid. Thema is Digitalisering en de menselijke maat.  Het is hét congres over digitalisering bij de overheid, speciaal voor bestuurders en beslissers uit de overheid en de IT-sector. Centraal staan de digitale transformatie en de relatie tussen overheid en samenleving.

Meer info op: https://www.ibestuurcongres.nl/2022 en
https://www.digitaleoverheid.nl/evenementen/ibestuur-congres-2022/

Overheidsmeubilair: de bestuurstafel en het katheder versus de tekentafel en de werkbank

Geschreven op . Gepost in Algemeen, Overheid. Geen reacties op Overheidsmeubilair: de bestuurstafel en het katheder versus de tekentafel en de werkbank

Reeds jaren bestaat de ernstige kloof tussen de formulering van politieke beleidsintenties en hun realisatie. Huiselijk geformuleerd: van beleidsintenties komt maar al te vaak niet veel terecht. Dit roept de metafoor op van enerzijds de ‘bestuurstafel’: overtuigen, onderhandelen, politiseren, macht uitoefenen, en anderzijds de ‘tekentafel’: onderzoeken, creëren, ontwerpen, conceptueel realiseren, en de ‘werkbank’: maken, bouwen, fysiek realiseren.

Aan de bestuurstafel hoort men slechts de ‘wat-taal’: de uitingen omtrent hetgeen gewenst is. Die taaluitingen zijn gemakkelijk, iedereen kan ze formuleren. In het emergente*) proces van ontwikkelen/ontwerpen – binnen onze metafoor ‘achter de tekentafel’ – vindt (in samenspraak met betrokkenen) de transitie plaats van ‘wat-taal’-uitingen naar ‘hoe-taal’-uitingen die aangeven hoe hetgeen gewenst is conceptueel wordt gerealiseerd.

Beleidsfalen

Dergelijke taaluitingen worden in het proces van ontwikkelen/ontwerpen ontdekt als een emergente uitkomst. Het emergente karakter impliceert dat het proces om van ‘wat-taal’ naar ‘hoe-taal’ te geraken niet planbaar is. Naar het schijnt is dit fundamentele inzicht niet bij de overheid doorgedrongen, hetgeen aldus bijdraagt aan beleidsfalen. Het proces van ontwikkelen/ontwerpen vereist specifieke inhoudelijke kennis. Hier helpt de ‘kunde’ (wat dat ook moge zijn) voor ‘besturen’ weinig.

Na de conceptuele realisatie volgt de fysieke realisatie van maken/bouwen/implementeren. Binnen onze metafoor, de fase van de ‘werkbank’. Ook hier is inhoudelijke kennis van belang. Helaas wemelt het binnen de politieke orde van personen die louter aan de bestuurstafel kunnen plaats nemen. Degenen die in staat waren achter de tekentafel of werkbank plaats te nemen zijn inmiddels vertrokken: hun organisatie werd ‘verzelfstandigd’ of ‘op afstand gezet’ in het moderne bestuursjargon. Voor sommige personen is slechts het katheder als meubilair geschikt, zoals de honderden voorlichters op ministeries die de beleidsintenties ‘verkopen’.
Wat is het nut voor de samenleving van die functies? Rapporten over ernstig beleidsfalen en over de schadelijke kloof tussen ‘beleid en uitvoering’ worden aan de bestuurstafel besproken onder het roepen van het obligate ‘ach en wee’. Maar er gebeurt verder niets daar de tekentafel en de werkbank ontbreken. Dat meubilair is verkwanseld. Wel heeft de bestuurstafel een ruime la waar rapporten in kunnen verdwijnen.

In het licht van de falende beleidsintenties, met ernstige gevolgen voor de samenleving, is het dichten van voornoemde kloof cruciaal. Het razend makende en hemeltergende organisatorische getob bij het herstel van de schade aan huizen ingevolge de gaswinning, alsook bij het herstel van de schade ingevolge het kindertoeslagschandaal toont het belang van het dichten van de kloof wel heel schrijnend aan.

Ethisch gezag

Deze voorbeelden tonen een ander aspect van politiek verval: het morele echec van de overheid die haar ethisch gezag is kwijtgeraakt, maar wel verwacht dat burgers zich deugdzaam gedragen. Een gotspe! Dit verwijst naar ander meubilair dat allang ruim gebruikt had moeten worden: de strafbank. Dit meubilair staat symbool voor het door de overheid veronachtzamen van essentiële belangen van burgers, alsook symbool voor het in de relaties met burgers ernstig schenden van normen en waarden betreffende rechtvaardigheid, betrouwbaarheid en integriteit.

Ethisch-politieke relaties zijn zwaar beschadigd en dienen hersteld te worden. Dat daarvoor de tekentafel en de werkbank nodig zijn lijdt geen twijfel. Voorgaande en andere thema’s komen, in iets formelere taal, aan de orde in mijn boek Het terugwinnen van vertrouwen in de politiek, uitgegeven bij Boekscout.


Noot
*) Emergent = onvoorspelbaar, ontluikend.

 

Dr. Ir. Jan Hoogervorst studeerde elektrotechniek aan de Technische Universiteit Delft en promoveerde in de Arbeids- en Organisatiepsychologie aan de Vrije Universiteit te Amsterdam. Hij werkte vele jaren bij KLM in diverse (executive) managementfuncties, was organisatieadviseur bij Sogeti en deeltijd professor aan de Universiteit van Antwerpen Management School met als aandachtsgebied organisatiekunde als ontwerpwetenschap. Daarbij gaat het om het productief verenigen van de belangrijke inzichten van de sociale wetenschappen met de inzichten van de ingenieurswetenschappen.