Wat moet de beginnende ambtenaar kennen en kunnen?

De ambtseed: een belofte van meer vakmanschap

Een paar maanden geleden lag het ontwerp voor de wijziging van de AMvB waarin de ambtseed- en belofte (hierna: ‘eed’) voor Rijk, maar ook diverse andere overheidswerkgevers wordt gewijzigd, voor consultatie ter inzage.¹⁾ De voorgenomen wijziging, die uitvoering geeft aan de motie-Ellian, zou volgens de wettekst op 1 juli 2024 in werking moeten treden.²⁾ In plaats van loyaliteit aan de leidinggevende of bestuurder, staan werken in het algemeen belang en voor de samenleving, integriteit, rechtvaardigheid, gelijkwaardigheid en respect centraal.

De minister licht toe: “Zo wordt bijgedragen aan de professionalisering van ambtelijk vakmanschap en het creëren van een overheid die betrouwbaar, dienstbaar en rechtvaardig is.” Dat is volgens de meesten een grote verbetering, hoewel de tekst intrinsiek vaag is. Want wat betekenen algemeen belang en samenleving, en is hiertussen een verschil? En wat betekenen integriteit en rechtvaardigheid? In dit blog leg ik uit dat een eed alleen niet voldoende is, maar moet worden ingezet voor werving en selectie, en voor de vorming van ambtelijk vakmanschap en beroepseer. Ik doe een voorzet voor een lesprogramma.

Werkt een ambtseed wel?

Het is opmerkelijk dat de minister, terwijl hiervoor buitengewoon weinig wetenschappelijk bewijs is, denkt dat de eed bijdraagt aan ambtelijk vakmanschap en een ‘rechtsstatelijke cultuur’. Dat is een argument dat weliswaar niet tegen het afleggen van een eed pleit, maar verwachtingen schept die niet waargemaakt kunnen worden. Aeschylus schreef immers al: “Het is niet de eed die ons de mens doet geloven, maar de mens de eed.” Internationaal onderzoek naar ambtseden van o.m. Bowman & West bevestigen deze oude wijsheid: er is veel meer voor nodig.³⁾

Gebeurt dat niet, niet goed, of niet tijdig, dan is de ambtseed een verplicht nummer. Intrinsiek rechtsstatelijk gemotiveerde ambtenaren houden zich ook zonder eed aan het wensenlijstje. Voor anderen is het een niet beklijvende reminder. Voor extrinsiek gemotiveerde mensen is het, net als wijziging van de Grondwet en andere regels nog minder: een lege huls. Je houdt je eraan zolang het je goeddunkt. Zoals Alvesson & Sveningsson het uitdrukken: een ambtseed, gedragscode of visiedocument is, als deze niet de waarden van de organisatie uitdrukt, een uiting van hypercultuur: het wordt slechts uiterlijk beleden, waardoor mensen alleen maar gedemotiveerd raken.⁴⁾

Het belangrijkste is dat de eed al bij werving en selectie een belangrijke rol speelt.⁵⁾ Werving op de gewenste waarden levert de meeste winst op: deze mensen hoeven niet te worden ‘hervormd’ – iets dat doorgaans niet zal werken. Door groei van de groep intrinsiek gemotiveerde vakmensen, die integriteit, rechtvaardigheid en dienstbaarheid tot hun beroepseer rekenen, ontstaat een kritische massa die de organisatiecultuur kan veranderen. Dat gaat echter niet vanzelf: organisaties en persoonlijkheden trekken elkaar aan; onethische organisaties trekken laag-integere mensen aan en omgekeerd.⁶⁾

De huidige opleidingspraktijk: vrijblijvend, versnipperd en niet effectief

De overheid heeft naar aanleiding van de Toeslagenaffaire een grote hoeveelheid aan projecten en programma’s in het leven geroepen die iets aan het vakmanschap en de organisatiecultuur moeten doen. Zij kenmerken zich door volledige vrijblijvendheid en vaak ook door een gebrek aan goede wetenschappelijke onderbouwing van de effectiviteit ervan. Ook zijn de trainingen vaak te kort om kennis en vaardigheden aan te leren.

De opleidingen zijn versnipperd ondergebracht bij departementale academies, die deze vaak commercieel inhuren. Een probleem daarbij is dat commerciële opleidingsinstituten niet altijd kwaliteit leveren, omdat certificering (o.m. ‘post-academisch’) en accreditering volgens deskundigen niet goed werkt.⁷⁾ Als ambtenaren les krijgen in een vak van iemand die daar zelf ook niet voor heeft gestudeerd, levert dat ‘vlek op vlek’ op.

De overheid moet dus streven naar effectieve, minder vrijblijvende opleiding van ambtenaren. De filosofie hierachter is dat wordt gewerkt aan een volledige (set van) competentie(s), bestaande uit drie aspecten, te weten: 1. persoonlijkheid, talent en waarden, 2. kennis en 3. vaardigheid. Omdat het eerste bij volwassenen vrijwel onveranderbaar is, verdient het de voorkeur hiernaar al tijdens de werving en selectie goed te kijken.⁸⁾ Dit is ook in overeenstemming met internationaal gezaghebbende aanbevelingen van de OESO.

Het is belangrijk te beseffen dat zowel internationaal als nationaal eisen aan opleiding en kennis worden gesteld.¹⁰⁾ Opleiding is daarmee niet iets vrijblijvends, gericht op eigen ontwikkeling, maar gericht op rechtsstatelijk democratisch vakmanschap. Op die manier kan de ambtenaar gezaghebbend bestuur en politiek adviseren met het doel de samenleving recht te doen. De ambtseed kan dan doen wat het belooft.

Tijdens de onboarding zal bewustwording van de positie van de ambtenaar en de overheid een grote rol spelen, naast werken aan kennis en vaardigheden.¹¹⁾ Dit zal zo veel mogelijk in gemengde sessies gebeuren. Om de competentie te borgen, zal de ambtenaar aan het einde een toets moeten behalen.

Wat verwacht de samenleving van de ambtenaar?¹²⁾

• Onpartijdigheid;
• Rechtmatig- & recht-vaardigheid;
• Eerlijkheid (integriteit, transparantie, doen wat je belooft);
• Doelmatigheid (geen tijd/geld verspillen, geen strijkstokken);
• Doeltreffendheid (samenleving en burgers moeten er echt iets aan hebben).

Dit vertaalt zich in een programma waarin eisen worden gesteld aan:

• Basiskennis en -inzicht/bewustwording op het gebied van:
  • Rechtsstaat: (inter- en supra-)nationaal staats- en bestuursrecht (waaronder ook anticorruptierichtlijn) en staatsinrichting;
  • Bestuurlijke moraal: integriteit, ethiek, verbinding met rechtsstatelijke evenwichtskunst en moraal van macht (gezag);
  • Openbare financiën: begroting, budgetten en kostenbewustzijn;
  • Bestuurskunde: beleids- en organisatiekunde;
  • Dienende overheid: participatie, verbinden, inclusiviteit, openheid, luisteren.

• Vaardigheden:
  • Toepassen juridische, ethische en bestuurlijke kennis in eigen werk;
  • Kritisch denken over eigen werk en organisatie(onderdeel);
  • Onpartijdig en eerlijk adviseren en beslissen;
  • Grenzen van eigen kennen, kunnen en bevoegdheden beseffen: hulp vragen en interdisciplinair samenwerken;
  • Veilig een onderwerp aan de orde stellen en zonodig melden;
  • Luisteren, gespreksvoering, communicatie met media/samenleving.

In de bijlage doe ik een voorzet voor een lesprogramma waarin al deze aspecten aan de orde komen. Klik hier voor Programma voor de beginnende ambtenaar: https://beroepseer.nl

Noten
¹⁾ https://www.internetconsultatie.nl/ambtseed/b1.
²⁾ Kamerstukken II 2020/2021, 35 570, nr. 63.
³⁾ Bowman, J. S., & West, J. P. (2020). Pointless or Powerful: The Case for Oaths of Office. Administration & Society, 52(8), 1147-1169. https://doi.org/10.1177/0095399719890836.
⁴⁾ Alvesson, M., & Sveningsson, S. (2007). Changing Organizational Culture: Cultural Change Work in Progress (1st ed.). Routledge, h. 7. https://www.taylorfrancis.com/chapters/mono/10.4324/9780203935965-18/hyperculture-mats-alvesson-stefan-sveningsson.
⁵⁾ Zie hierover ook de brief d.d. 20 maart 2023 van de Maatschappelijke Coalitie Over Informatie Gesproken aan de minister van BZK met infographic en de daarbij behorende theoretische toelichting.
⁶⁾ https://beroepseer.nl/blogs/instrument-voor-hulp-aan-organisaties-om-mensen-met-hoge-ethische-normen-aan-te-trekken-en-te-behouden; B. Wang, W. Andrews & R. E. de Vries (2023), HOT and Attractive? The Hazardous Organization Tool as an Instrument to Avoid Attracting and Retaining People with Low Ethical Standards, Journal of Business and Psychology, https://doi.org/10.1007/s10869-023-09900-z.
⁷⁾ https://www.internetconsultatie.nl/wetnlqf/reactie/3e5cabb9-db45-4e45-9431-ba9129c44ab7
⁸⁾ O.m.  De Vries, R. E., Barends, A. J., & Koch, B. P. N. (2023). Handleiding Nederlandstalige HEXACO-PI-R. Vrije Universiteit Amsterdam. ISBN 978-90-9037918-0; http://dx.doi.org/10.17605/OSF.IO/4QK8X.
⁹⁾ Zie o.m. www.oecd.org/gov/pem/recommendation-on-public-service-leadership-and-capability.htm;
www.oecd-ilibrary.org/governance/the-oecd-framework-for-digital-talent-and-skills-in-the-public-sector_4e7c3f58-en;
www.oecd.org/gov/public-employment-and-management-2021-938f0d65-en.htm;
www.oecd.org/gov/digital-government/the-e-leaders-handbook-on-the-governance-of-digital-government-ac7f2531-en.htm.
¹⁰⁾ Zie voor bronnen voor juridische eisen aan de kwaliteit en het grondrecht op goed bestuur  ‘Grondslagen voor het recht op ambtelijk vakmanschap’ in: Jansen et.al., Het recht op ambtelijk vakmanschap, stichting Beroepseer 2022,  p. 32. https://beroepseer.nl/download/6/documenten/42349/het-recht-op-ambtelijk-vakmanschap-door-thijs-jansen-hans-wilmink-en-anderen.pdf. Recentelijk worden hier ook een verplichting op het gebied van rechtsstatelijkheid en anticorruptie aan toegevoegd in artikel 6 van het voorstel van de Europese Commissie voor een Anticorruptierichtlijn (2023/0135 (COD)).
¹¹⁾ In veel opleidingen ligt momenteel een onevenredige aandacht op vaardigheid. Echter, verantwoorde taakuitoefening kan alleen plaatsvinden als een vaardig persoon ook voldoende onderscheidend vermogen (kennis en bewustzijn) heeft om zijn werk te kunnen doen. Bovendien wordt ook vaardigheidstraining vaak op een niet-effectieve of wetenschappelijk onderbouwde manier gegeven.
¹²⁾ Gebaseerd op o.m. aanbevelingen van de OESO en literatuur rond Quality of Government.