Jaarboek Integriteit 2013 legt nadruk op bestuurlijke integriteit

Op de Dag van de Integriteit in november 2013 in Utrecht nam minister Blok van Wonen en Rijksdienst het eerste exemplaar in ontvangst van het Jaarboek Integriteit 2013.
Het jaarboek wordt ieder jaar gepubliceerd door Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector (BIOS).
In het boek, waarin artikelen van integriteitsdeskundigen, filosofen en wetenschappers, aangevuld met interviews en praktijkvoorbeelden, blikken de redacteuren Marijn Zwegers en Edgar Karssing terug op incidenten en in de media breed uitgemeten schandalen. De vraag is wat we daarvan kunnen leren. Dat de bestuurscultuur moet veranderen? Dat er moet worden gewerkt aan voorbeeldgedrag van bestuurders en management? Dat we nog meer maatregelen moeten nemen om risico’s in te perken? Dat er meer aandacht voor integriteitsbevordering moet komen bij politieke ambtsdragers?
Er worden verschillende overwegingen gepresenteerd, die ons een beeld geven van de integriteit in het publieke domein en hoe hieraan gewerkt kan worden.

Integere overheid

Marijn Zweegers, hoofd van BIOS zei over deze nieuwe editie: “Het Jaarboek besteedt voor het eerst uitgebreid aandacht aan de bestuurlijke integriteit. Diverse experts belichten die ieder vanuit een andere invalshoek. BIOS zelf gaat in 2014 extra activiteiten ontplooien voor de bestuurlijke integriteit, een thema dat met recht steeds meer aandacht trekt. Bovendien moeten na de komende gemeenteraadsverkiezingen nieuwe wethouders en raadsleden meteen weten wat hun rol is in een integere overheid. Ook volgt een wetswijziging waarin de burgemeester en de commissaris van de Koning een taak krijgen in het bevorderen van de integriteit”.

Het Jaarboek start met een voorwoord van minister Ronald Plasterk (BZK) waarin hij benadrukt dat overheidsdienaren een scherp gevoel moeten hebben over wat integer is en wat niet, want “het openbaar bestuur en de publieke sector worden vooral beoordeeld op hun integriteit”.

Een van de medewerkers van het boek, hoogleraar forensische accountancy Marcel Pheijffer die veel blogt op internet over vertrouwen, toezicht houden en beroepsethiek, doet een oproep om meteen te reageren op signalen en ook ambtenaren de kans te bieden om die af te geven. Vaak zijn er in de beginfase van een project al signalen dat er iets mis is of kan gaan. Pheijffer is lid geweest van de commissie ‘Operatie Schoon Schip’ voor de provincie Noord-Holland.

Politiek-ambtelijke verhoudingen

Een interessante bijdrage is van Patrick van Overeem, universitair docent aan het Instituut Bestuurskunde van de Universiteit Leiden. Titel: Integriteit in de politiek-ambtelijke verhoudingen. Zijn bijdrage is gebaseerd op zijn proefschrift The Politics-Administration Dichotomy: Toward a Constitutional Perspective. Hij schrijft:

“Tussen politici en ambtenaren is altijd wel iets aan de hand. Hoewel er in Nederland weinig structurele problemen in hun relatie lijken te zijn en zich zeker minder openlijke botsingen voordoen dan eind jaren ’90, zijn er wel regelmatig incidenten. Zo hebben ambtenaren van Financiën kort geleden openlijk maar anoniem kritiek geuit op staatssecretaris Weekers in de zaak over de Bulgaarse toeslagenfraude. In 2011 stapte directeur-generaal Water, Annemieke Nijhof, op uit onvrede met het politieke klimaat en de gedoogconstructie met de PVV. Via WikiLeaks werden smeuïge onthullingen gedaan, zoals die over topambtenaar Van Zwol die de Verenigde Staten zou hebben geadviseerd minister Bos onder druk te zetten over de missie in Afghanistan. En nog wat langer geleden moest een topambtenaar vertrekken na commotie over de glossy ‘Gerda’ waarin minister Verburg van Landbouw wat al te opvallend werd geportretteerd. Dit zijn voorbeelden op rijksniveau; uiteraard komen dergelijke incidenten ook in andere bestuurslagen voor.

In deze bijdrage wil ik benadrukken dat de relatie tussen politici en ambtenaren niet louter een bron is van interessante human interest-verhalen en evenmin alleen een professionele, zakelijke aangelegenheid. Ik zal er voor pleiten de politiek-ambtelijke verhoudingen op te vatten als een relatie die gericht is op de bescherming en bevordering van belangrijke publieke waarden en daarom beheerst wordt door sterke constitutionele normen. In deze morele relatie heeft het gedrag van beide partijen daarom alles te maken met integriteit.
De integriteit van politici en ambtenaren wordt mede bepaald door de manier waarop zij met elkaar omgaan en elkaars domein respecteren en versterken. Dat vergt constitutioneel besef en inzicht, belangrijke elementen van de integriteit van elke volksvertegenwoordiger, bestuurder en ambtenaar”.

Tegen het einde van zijn bijdrage legt Van Overeem de rol van de ambtenaar uit: “Ambtenaren zijn ondergeschikten: ze moeten dienen en niet heersen. Van reciprociteit en complementariteit tussen ambtenaren en politici kan daarom alleen sprake zijn als tegelijk wordt erkend dat zij niet op voet van gelijkheid staan. Het beginsel dat ambtenaren (net als het leger, de politie en de koning) ondergeschikt zijn aan het politiek gezag, is een pijler onder onze constitutionele democratie. Als die wordt weggehaald, ‘zerfiele der ganze Apparat,’ zegt Weber.

Hiërarchie en dienstbaarheid zijn echter niet populair onder democraten (‘ik ben niet minder dan jij’ is ieders motto in een gelijkheidscultuur). Bovendien zijn er soms natuurlijk wel degelijk goede redenen waarom ambtenaren ongehoorzaam moeten zijn. Hád de overijverige Eichmann maar geweigerd om de transporten naar vernietigingskampen te organiseren. Ambtenaren moeten niet alleen ondergeschikt, maar op gepaste momenten ook onafhankelijk zijn. Dit leidt tot grote dilemma’s: ondergeschikt én onafhankelijk, dienend en toch zelfstandig zijn. Eigenlijk moeten ambtenaren twee soorten grenzen respecteren, namelijk de grenzen aan hun ambtelijke bevoegdheid, door de politiek getrokken, en morele grenzen, die niemand mag overschrijden, ook politici niet. En deze twee soorten grenzen lopen helaas niet altijd gelijk”.

Drie categorieën van waarden in de politiek-ambtelijke verhoudingen

Van Overeen schrijft aan het slot “dat het in de politiek-ambtelijke verhoudingen gaat om waarden, waarbij er schematisch gezegd drie categorieën waarden in het geding zijn. De eerste twee zijn de waarden van de politiek en het ambtelijk bestuur zelf. In onze staat betekent dat grofweg:
– democratische waarden: participatie, openheid, responsiviteit;
– bureaucratische waarden: betrouwbaarheid, rechtsgelijkheid, efficiëntie.

Met een goede arbeidsdeling en arbeidsverhouding tussen politiek en ambtenarij is de kwaliteit van beide gediend.
Als de eigenheid van politiek en ambtenarij wordt gerespecteerd, worden bestuurlijke waarden beschermd tegen (partij)politieke inmenging en politieke waarden tegen verambtelijking. Dit lukt lang niet in alle staten in de wereld even goed en voor zover het bij ons wel lukt, is dat een grote zegen.
Nóg belangrijker echter is de derde categorie. Uiteindelijk gaat het niet om de behartiging van de waarden van politiek en ambtenarij zelf, maar om de waarden waarmee de burgers die zij dienen, gebaat zijn. Dit zijn de constitutionele waarden van, bijvoorbeeld, maatschappelijke orde, burgerlijke vrijheid en politieke rechtvaardigheid. Dit soort waarden, die Rohr
‘regime values’ noemt, wordt ook gediend door een goede tweedeling én samenwerking van politiek en ambtenarij. Wanneer politici en ambtenaren uit elkaars vaarwater blijven, zijn zij elkaars ‘checks and balances’ en worden burgers beschermd tegen hun gezamenlijke staatsmacht. Dan ontstaat er ook ruimte voor waardevol maatschappelijk initiatief.

De integriteit van politici en ambtenaren wordt dus mede bepaald door de manier waarop zij de integriteit (dat wil zeggen de heelheid en eigenheid) van elkaars domein respecteren en bevorderen. Integere politici en integere ambtenaren doen dat, omdat zij inzien dat uiteindelijk de burgers daarmee het best worden gediend.
Dat vergt wel helder constitutioneel inzicht. Ambtenaren moeten, net als bestuurders en volksvertegenwoordigers, niet alleen hun eigen portefeuille kennen, maar ook weten wat hun positie en verantwoordelijkheid is in het staatsbestel. Zulk constitutioneel inzicht zou meer moeten worden benadrukt als een belangrijk onderdeel van de integriteit van elke publieke functionaris. Dat garandeert niet dat incidenten in de politiek-ambtelijke verhoudingen voortaan uitblijven, maar het zou er waarschijnlijk wel toe leiden dat schermutselingen in het grensverkeer tussen politiek en ambtenarij minder voorkomen en dat ze minder schade doen aan fundamentele publieke waarden”.

Jaarboek Integriteit 2013, Marijn Zweegers en Edgar Karss (red.), Bureau BIOS, november 2013 is te downloaden op site: www.integriteitoverheid.nl (Website is opgeheven). Downloaden:  https://beroepseer.nl

Integriteit in de politiek-ambtelijke verhoudingen, door Patrick van Overeem, is als hoofdstuk 3 ook apart te downloaden op: www.integriteitoverheid.nl (Website is opgeheven). Downloaden: https://beroepseer.nl

De Dag van de Integriteit, 14 november 2013: www.dagvandeintegriteit.nl (Website is opgeheven).