Staat van de ambtelijke dienst in tijden van verandering

Elke twee jaar verschijnt er een rapport van de Staat van de Ambtelijke Dienst (STAD), een kritisch en analytisch overzicht van hoe de ambtelijke dienst ‘erbij staat’.
Het betreft onafhankelijke analyses en observaties, geschreven door vertegenwoordigers van wetenschap en beleid.
De derde uitgave heeft als ondertitel In tijden van verandering. De bijdragen en interviews laten zien dat de overheid als organisatie volop in verandering is: de inhoud van het werk verandert, de ambtenaar zelf verandert, de omgeving waarin het werk gedaan moet worden verandert en het lijkt erop dat ook de rechtspositie gaat veranderen.
STAD is een uitgave van de bijzondere leerstoelen van CAOP, het in Den Haag gevestigde kennis- en dienstencentrum voor arbeidszaken in het publieke domein. Het eerste exemplaar van STAD werd aangeboden aan secretaris-generaal Richard van Zwol van het Ministerie van Binnenlandse Zaken door Paul van der Heijden, voorzitter Stichting Bestuur Leerstoelen, tijdens het Jaarcongres van de Leerstoelen in Den Haag op 10 december 2015.

Bewogen periode met grote decentralisaties

Jaap Uijlenbroek, hoogleraar Arbeidsverhoudingen publieke sector op de Albeda Leerstoel van de Universiteit Leiden en het CAOP, schrijft in de Inleiding dat de Staat van de Ambtelijke Dienst 2015 de weergave is van een bewogen periode die de overheid en haar werknemers hebben doorgemaakt. In reactie op de economische crisis hebben de kabinetten-Rutte I en -Rutte II veel maatregelen genomen die alle maatschappelijke sectoren raken. De ambtelijke dienst heeft daarbij een dubbele rol: enerzijds als voorbereider en uitvoerder van de noodzakelijke maatregelen en anderzijds als dienst die de maatregelen zelf moet ondergaan.
De besparingen op de gemeenten, de rijksdienst en de tot voor kort gehanteerde nullijn voor de loonontwikkeling zijn daar goede voorbeelden van. De overheid als organisatie staat onder druk. Er wordt veel gevraagd van de ambtelijke dienst door politiek en maatschappij. De grote decentralisaties op het terrein van werk, zorg en jeugd laten zien hoe ingrijpend het is om deze taken over te dragen van Rijk naar gemeenten, terwijl tegelijkertijd een taakstelling gerealiseerd wordt door het voorzieningenniveau voor burgers aan te passen.

Nederland presteert over het algemeen goed; prestaties sectoren zorg, sociale veiligheid en milieu blijven achter

Onderzoek van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) laat zien dat het functioneren van de overheid randvoorwaardelijk is voor welvaart en welzijn in een samenleving. Sterker nog: het functioneren van de overheid is een belangrijke factor die bepaalt hoe burgers de samenleving waarderen en hoe tevreden ze zijn over hun leven.
En Nederlanders zijn vrij tevreden met hun leven, zoals onder andere blijkt uit het CBS-onderzoek naar de kwaliteit van het leven in Nederland en de Europese Unie. Wij waarderen ons leven met een 7,8 en laten daarmee alleen de Noordwest-Europese landen (Finland, Denemarken, Zweden en Oostenrijk) voorgaan. Ook uit ander internationaal vergelijkend onderzoek blijkt dat de Nederlandse overheid relatief goed presteert, waarbij er overigens grote verschillen tussen sectoren kunnen zijn. Bijvoorbeeld het SCP-onderzoek ‘Countries compared on public performance’ (2012) toont aan dat Nederland over het algemeen goed presteert. Alleen in de sectoren zorg, sociale veiligheid en milieu blijven de prestaties achter bij de ingezette middelen.

Dit onderzoek is evenwel alweer wat gedateerd en momenteel voert SCP een actualisering uit. Het is interessant om te kunnen vaststellen in welke sectoren Nederland het beter of slechter is gaan doen in verrgelijking tot andere ontwikkelde landen en of het beleid van de kabinetten de achterstand heeft verkleind.
Dat zegt namelijk iets over de effectiviteit van de hervormingen en de mate waarin de Nederlandse overheid presteert in tijden van verandering.

Tweedeling, ‘standaardgevallen’ en standaardprocessen

En veranderingen zijn er voldoende. Naast de al genoemde decentralisaties zijn andere voorbeelden: de vorming van de nationale politie, de krimp van de krijgsmacht (en recent weer de toekenning van extra middelen), de krimp bij de Dienst Justitiële Inrichtingen, de opheffing van de Dienst Landelijk Gebied, het voortgaande proces van gemeentelijke fusies en gemeentelijke samenwerking en regionale samenwerkingsverbanden etcetera.
De Algemene Rekenkamer spreekt haar zorgen uit over bezuinigingen op uitvoeringsorganisaties en constateert dat die gepaard gaan met versobering van de dienstverlening. De ARK herhaalt dit met krachtigere bewoording bij het verantwoordingsonderzoek 2014, waarin ze het kabinet oproept prioriteit te geven aan de uitvoering van beleid. Hierbij worden specifiek defensie, financiën (Belastingdienst), SZW en VWS genoemd.

De Nationale ombudsman concludeert echter dat de dienstverlening van de overheid in de periode 2009–2013 in het algemeen is verbeterd. Echter, waar de dienstverlening over het algemeen beter wordt, is er ook een groep die ontevredener is: een tweedeling tussen tevredenen en ontevredenen. De ontevredenheid komt voort uit gebrek aan contact met de overheid als er iets bijzonders aan de hand is en met de wijze van bejegening.
Anders geformuleerd: in de grote getallen van de dienstverlening aan de burgers gaat het goed, maar zodra je als burger geen ‘standaardgeval’ bent, ontstaan er problemen. Als gevolg van de verdergaande digitalisering worden burgers en bedrijven nog meer in standaardprocessen gedrukt, waardoor het onderscheid tussen standaardgeval en uitzondering nog merkbaarder wordt.

De arbeidsintensieve vormen van dienstverlening die juist nodig zijn als het geen standaardgeval betreft, zoals via balies, worden afgebouwd. Hier ontmoet de analyse van de ombudsman de analyse van de Algemene Rekenkamer. De dienstverlening versobert, waarvan specifieke groepen in de samenleving de nadelen ondervinden. Het recente voornemen van het UWV om weer persoonlijke gesprekken met werklozen te gaan voeren, is in dit verband een interessante ontwikkeling

Staat van de ambtelijke dienst 2015 is ingedeeld in vijf delen:
Deel I: De veranderende overheid.
Deel II: De veranderende overheid en medezeggenschap:interviews
Deel III: HRM-beleid in een veanderende overheid
Deel IV: Collectieve arbeidsvoorwaarden, sectoroverleg en genormaliseerde arbeidsvoorwaarden
Deel V: De ambtenaar, het vak en de vergelijking met andere landen en de EU

Downloaden Staat van de ambtelijke dienst 2015 – De overheid in tijden van verandering, 340 p., Caop, december 2015: www.caop.nl

Staat van de ambtelijke dienst (STAD) 2015: “Wereld van ambtenaren continu op zijn kop” , CAOP, 10 december 2015: www.caop.nl