Hoe is het anno 2015 gesteld met het openbaar bestuur in het kleine land achter de dijken? Op deze vraag gaf prof. dr. Remco Nehmelman antwoord in zijn inaugurele rede De staat achter de dijken, ter openbare aanvaarding – per 1 februari 2015 –  van het ambt van hoogleraar Publiek organisatierecht, in het bijzonder waterbeheer aan de Universiteit van Utrecht.

Sinds 1 januari 2015 hebben gemeenten er enorme bestuurlijke taken bijgekregen op het gebied van jeugdzorg, werk en inkomen en zorg aan langdurig zieken en ouderen. Deze operatie is ongekend en is de grootste decentralisatieoperatie die in Nederland ooit is doorgevoerd.

College van Burgemeester en wethouders krijgt onvoldoende tegenmacht

Met deze opschaling van taken is echter de bestuurlijke omvang van gemeenten niet groter geworden. De teller blijft momenteel staan op 393 gemeenten. Dit heeft als gevolg dat veel gemeenten te klein zijn om de nieuwe zorgtaken zelfstandig goed uit te voeren. Gemeenten gaan dan ook steeds vaker met elkaar samenwerken. Dit heeft als gevolg dat veel gemeenteraadsleden geen controle meer kunnen uitoefenen op deze ‘weggegeven’
bovengemeentelijke taken. Volgens Nehmelman is dit vanuit staatsrechtelijk oogpunt een onaanvaardbare ontwikkeling. Daarbij komt ook nog eens dat veel gemeenteraadsleden zowel qua tijd en kennis niet goed in staat zijn om de complexe en omvangrijke gemeentelijke taken te controleren. Het college van B&W krijgt daardoor te veel macht die niet kan rekenen op voldoende tegenmacht. Om deze situatie te veranderen is volgens Nehmelman een omvangrijke opschaling van gemeenten noodzakelijk. Alleen opschalen is echter niet genoeg. Naast het reduceren van het aantal gemeenten, waardoor de gemeentelijke groei in omvang kan worden gerealiseerd, zijn volgens hem ook zeven fundamentele staatsrechtelijke wijzigingen nodig die resulteren dat gemeenten daadwerkelijk ‘volwassen’ worden.

Afschaffen van provincies en waterschappen onverstandig

Naast de positie van de gemeenten, wordt ook kort ingegaan op de positie van de provincies en waterschappen. Een veelgehoord geluid is om deze publieke organisaties af te schaffen. Volgens Nehmelman is dat onverstandig. Dat geldt zeker voor de waterschappen die voor de veiligheid en daarmee de welvaart van Nederland cruciaal zijn. Niettemin stelt hij ook hier een aantal wijzigingen voor, zoals een ander systeem voor de waterschapsverkiezingen.

Nieuwe bestuurlijke inrichting

Aan het slot van zijn oratie ging Nehmelman in op welke wijze de nieuwe bestuurlijke inrichting kan worden gerealiseerd waardoor een voorlopig einde kan worden gemaakt aan het voortdurende ‘blauwdrukdenken’: “De weg naar een nieuwe bestuurlijke inrichting van Nederland is echter net zo belangrijk als het uiteindelijke doel. Om een einde te maken aan het blauwdrukdenken heeft de Raad voor het openbaar bestuur in 2010 een goede aanzet gegeven tot het proces naar bestuurlijke verandering. In enigszins aangepaste vorm zou deze weg er als volgt kunnen uitzien: het huidige kabinet stelt binnen afzienbare tijd enkele kaders met heldere randvoorwaarden voor een nieuwe bestuurlijke inrichting. Gezien het gegeven dat het hier een aangelegenheid betreft die onze oosterburen zouden typeren als ‘Chefsache’ zou de minister-president hier zelf de rol op zich moeten nemen van programmaminister voor bestuurlijke herinrichting.

Vervolgens zou het kabinet een zogenaamde ‘Assemblée van Thorbecke’ bijeen moeten roepen, bestaande uit vertegenwoordigers van Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen aangevuld met een gelote, representatieve groep burgers, die zich in een half jaar tijd intensief beraden en besluiten over een nieuwe bestuurlijke inrichting. Vervolgens wordt het traject van Grondwetsherziening spoedig ingezet waarbij na de volgende verkiezingen nieuwe wetgeving wordt gemaakt en de implementatie volgt van de nieuwe bestuurlijke kaart van Nederland.

‘Ieder tijdvak heeft zijn eigen beginsel van beweging’

Na deze bestuurlijke ‘big bang’ rijzen er nieuwe of beter gezegd resteren er andere staatsrechtelijke vragen over bijvoorbeeld de positie van de zelfstandige bestuursorganen; de betekenis van het begrip ‘stelselverantwoordelijkheid’ en de meest belangrijke: hoe moet de centrale overheid eruit zien nadat de decentrale overheden groot zijn geworden?

‘Ieder tijdvak heeft zijn eigen beginsel van beweging; laat men dat slapen, dan ontstaat in het volgende tijdvak verwarring van beweging,’ aldus Thorbecke. Laten we zijn boodschap ter harte nemen en ‘de Staat achter de dijken’ voortdurend doordenken en waar nodig aanpassen”.

Lees de hele oratietekst De Staat achter de dijken, door prof.dr. Remco Nehmelman, 41.p, 20 maart 2015: www.uu.nl

Prof. mr. dr. R. Nehmelman is lid van de Raad voor het Openbaar Bestuur.

LET OP

Op dinsdag 2 juni 2015 vindt er in Apeldoorn een congres plaats, als onderdeel van het VNG Jaarcongres, georganiseerd door Raad voor het openbaar bestuur: Dialoog over toekomst lokale democratie en democratische legitimiteit samenwerkingsverbanden.

U P D A T E

Adviesrapport Wisselwerking – Naar een betere wisselwerking tussen gemeenteraden en de bovengemeentelijke samenwerking, Raad voor het openbaar bestuur, december 2015: https://vng.nl/files/vng/advies_wisselwerking.pdf