Is de gemeente er ook voor burgers die geen klant kunnen zijn? Het voorbeeld van Hollands Kroon

In de roep om de zeggenschap van burgers te vergroten en werk te maken van burgerparticipatie zijn veel overheidsorganisaties aan het innoveren geslagen. Hoe radicaler het roer wordt omgegooid, hoe meer lof een organisatie oogst. Deze innovaties brengen echter ook de nodige risico’s met zich mee. Aan de hand van het voorbeeld van de gemeente Hollands Kroon, gelegen in de Kop van Noord-Holland, gaan we dieper in op deze risico’s. Daarbij putten we uit rapporten van twee onafhankelijke overheidsorganen die tot taak hebben de overheid een beetje bij de les te houden: de les van kennis en inzichten (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid) en de les van de rechtsstaat (Raad van State). Relevante rapporten van ‘ouderwetse instituten’ die een verhelderend licht werpen op actuele ontwikkelingen in het openbaar bestuur.

De gemeente Hollands Kroon doet zijn naam eer aan: het spant de Kroon en kreeg in het blad Binnenlands Bestuur ruime aandacht voor een reeks van innovaties¹. Wij vatten deze in eigen woorden kort samen in vijf punten:

• Digitalisering: veel gemeentelijke voorzieningen (paspoorten, vergunningen) kunnen digitaal worden aangevraagd en gemeentelijke gegevens worden veilig opgeslagen in de Cloud
• Loketten weg: de gemeente brengt de digitaal gevraagde en toegekende voorzieningen naar de burgers en bedrijven toe. De loketten kunnen weg vanaf 2019.
• Horizontalisering intern: veel verantwoordelijkheden zijn toegekend aan de medewerkers, die werken in zelfsturende teams. Overbodige managementlagen konden zo worden verwijderd
• Horizontalisering extern: de burger komt aan zet. Er worden budgetten toegekend aan gemengde teams van bewoners en ambtenaren en die besteden dat zelfstandig, zonder verdere tussenkomst van het gemeentebestuur.
• Bestuurlijke vernieuwing: dat is de overkoepelende innovatie: sturen op hoofdlijnen, meer zeggenschap voor burgers en bedrijven en een scheiding tussen wat (politiek) en hoe (uitvoering).

Loketten weg

Doen we Hollands Kroon te kort als we zeggen dat dit goed beschouwd geen innovaties zijn maar lokale vertalingen van brede ontwikkelingen die we – enkele ervan al gedurende een groot aantal jaren – zien bij vele organisaties, binnen én buiten de overheid? Toegegeven, Hollands Kroon heeft wel degelijk aansprekende en tastbare veranderingen doorgevoerd. Zo kan men met het beginsel click, call, face (eerst digitaal, als dat niet lukt dan bellen, en als het dan nog nodig is face to face-contact) dienstverlening op maat realiseren door digitale en persoonlijke contacten te combineren. Uiteindelijk zullen alle loketten verdwijnen zegt de gemeentesecretaris.

Echter, hier zit een addertje onder het gras. Want twee zaken lopen steeds door elkaar in de verhalen die Hollands Kroon over de innovaties vertelt: de toekenning van de voorzieningen en de uitlevering van de bijbehorende diensten en producten. De gemeente wil maatwerk leveren – geholpen door de digitalisering – bij het uitleveren van de voorzieningen aan de burger, ze denkt daarom de burger als klant te kunnen zien en wil ook de eigen organisatie graag als bedrijf of zelfs als een startup benaderen.

Daarmee dreigt in de innovatiedrift het besef te verdwijnen dat voor het toekennen van de voorzieningen eisen gelden die essentieel zijn voor het functioneren van de gemeente als overheid. De voorzieningen waar het in het verhaal van Hollands Kroon over gaat zijn bijvoorbeeld paspoorten, vergunningen (om te bouwen, om te kappen, bijvoorbeeld) en inkomens – en zorgvoorzieningen. Bij de toekenning van die voorzieningen moet in de eerste plaats rekening worden gehouden met de eisen in wet- en regelgeving. De gemeente moet daarnaast – zoals ieder overheidsorgaan – rekening houden met de zogenaamde algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Dat zijn zorgvuldigheidseisen waar ook de bestuursrechter het gemeentelijke handelen aan zal toetsen, zodra er bezwaren komen tegen de wijze waarop een gemeente de voorziening aan een burger of bedrijf wel of niet heeft toegekend. Hollands Kroon voedt het misverstand dat ook hierbij sprake kan zijn van klantgericht werken in een met een private omgeving vergelijkbare setting.

Drie van die zorgvuldigheidseisen zijn in dit verband in het bijzonder van belang. Dat zijn achtereenvolgens het gelijkheidsbeginsel, het verbod op willekeur en het motiveringsbeginsel. De Raad van State (afdeling advisering) besteedt er aandacht aan in een recent rapport dat gaat over de wens om op gemeentelijk niveau beleid op maat toe te passen na de decentralisaties in het fysieke en sociale domein².
Twee citaten daaruit: het maatwerk ‘… is als het goed is geen ongelijke behandeling, maar het gelijk behandelen met in achtneming van verschillen in persoonlijke of plaatselijke omstandigheden.’ En: ‘Ook onder de nieuwe wetgeving mag de burger niet zijn overgeleverd aan ambtelijke willekeur van de uitvoerende diensten.’
Uit het vervolg van dat rapport wordt duidelijk dat juist daar waar maatwerk wordt gewenst bij de toekenning van de voorzieningen een doordacht en uitvoerbaar beleidskader voor het betreffende terrein onontbeerlijk is, en dat de toekenning van maatwerk steeds mede op basis van dat beleidskader moet kunnen worden gemotiveerd. De Raad van State stelt in het rapport verder dat de nieuwe werkwijze nieuwe doordenking van de regels vereist: ‘… een grotere professionele deskundigheid op gemeentelijk niveau.’

De gemeente: een bedrijf met twee gezichten?

Natuurlijk kan de gemeente veel eigen regels afschaffen, Hollands Kroon schrapte tweederde van haar APV^*).  En natuurlijk kun je projectgroepen en buurtgroepen eigen budgetten en handelingsvrijheden geven. Dat gebeurt al vele decennia door veel gemeenten op grote schaal, en onder diverse beleidsetiketten (denk aan stadsvernieuwing, sociale vernieuwing, wijkbeheer, burgerparticipatie, zelfbeheer). Maar een geheel regelvrije gemeentelijke overheid is niet denkbaar. De gedachte dat de gemeente als een marktpartij zou kunnen werken, gaat in tegen de grondbeginselen onder het bestaan van de overheid in het algemeen. Als politiek bestuur een budget vaststellen, zonder inhoudelijke bemoeienis, en ambtenaren vervolgens klantgericht laten cocreëren met de moderne participatiesamenleving leidt tot onbehoorlijk bestuur.
De bestuursrechter heeft onlangs nog geoordeeld in een zaak over thuiszorg dat het de verantwoordelijkheid blijft van overheden om goed onderzoek te doen naar de cliënt en diens omstandigheden, alvorens tot een besluit te komen. Dat sluit aan op een grondbeginsel van de rechtsstaat dat zegt dat de overheid voorspelbaar en controleerbaar moet opereren.

Eerder hebben we vastgesteld dat de Raad van State in haar eerdergenoemd rapport stelt dat de nieuwe decentralisatiebewegingen bij de gemeente zeker om nieuwe werkwijzen vraagt, om een nieuwe doordenking van de regels en een grotere professionele deskundigheid op gemeentelijk niveau vraagt. Natuurlijk kun je veel van de vaardigheden van medewerkers van bedrijven en start ups ook bij de gemeente goed gebruiken. Maar de medewerkers die met de toekenning van voorzieningen en de daarbij behorende processen bezig zijn, kunnen hun werk niet goed doen als ze onvoldoende besef hebben van de publieke functie die ze vervullen. Het is lovenswaardig dat de gemeente veel verantwoordelijkheden heeft belegd bij de medewerkers, dat is de basis voor een professionele houding. Maar er is meer nodig.
Professioneel handelen vraagt om heldere, richtinggevende kaders waar je als overheidsorganisatie voor staat in een politiek-bestuurlijke en maatschappelijke context. En om regelmatig onderhoud – trainingen – van de kennis en waarden die aan de orde zijn bij de processen die men moet uitvoeren ten behoeve van de toekenning van publieke voorzieningen³. Zonder dat krijgen we zelfsturende teams zonder rijvaardigheid, en vervallen we bij de vervulling van overheidstaken in stuurloosheid en willekeur.

In het verhaal van Hollands Kroon komt het eerder gesignaleerde addertje plotseling boven het gras uit waar gesteld wordt dat de gemeente relatief veel juridische procedures tegen zich kreeg, op het terrein van de omgevingsvergunningen. Daarnaast wordt gemeld dat er commotie was over het besluit om de zogenaamde lichte thuiszorg aan cliënten te stoppen.
De gemeentesecretaris ziet natuurlijk ook wel dat zich daar een probleem voordeed dat botste met het idee dat de gemeente als een bedrijf is, en de klant als een koning. Hij spreekt in dat verband van ‘het andere gezicht van de gemeente’. Met dat gezicht moet de gemeente soms ‘nee’ zeggen zo stelt hij in Binnenlands Bestuur.
Is dat het tweede gezicht van de gemeente als bedrijf? Neen, dat is heel iets anders.
Dat is het gezicht van de gezagsuitoefening. Dat is de gemeente die als overheid moet afwegen tussen verschillende belangen. Die moet dat met een andere oriëntatie en met andere zorgvuldigheidseisen doen dan een bedrijf. Die moet dat democratisch controleerbaar doen en willekeur en ongelijke behandeling (ook van lastige of niet zelfredzame ‘klanten’) vermijden.
Het zou de Kroon op de vernieuwing van de gemeente zijn als ook dat besef en de vaardigheden die er bijhoren, werden bevorderd en getraind bij de ambtenaren en de bestuurders van de gemeente.

Burgergericht: grenzen aan zelfredzaamheid

In de jubelzang op de energie in de maatschappij en de kracht van burgers om zaken zelf op te lossen en te organiseren wordt vaak vergeten dat het om een bepaalde groep burgers gaat die zijn weg naar de overheid weet te vinden en in staat is zijn stem en wensen te laten horen. Als overheid ben je er voor alle burgers. Dus ook voor burgers die hun weg naar de overheid niet weten te vinden, die hopeloos verdwalen in de overheidsbureaucratie. Burgers die kwetsbaar zijn en die, als ze een formulier verkeerd invullen, op hun vingers worden getikt en als fraudeur worden weggezet. De schuldenproblematiek is daar een schrijnend voorbeeld van⁴.

Dit is ook het beeld dat de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid schetst in haar laatste rapport Weten is nog geen doen^5. Zij doet dan ook een oproep voor een realistischer aanpak van zelfredzaamheid, die meer met de moderne inzichten over menselijk gedrag in overeenstemming is. In het betreffende rapport zet zij uiteen dat mensen niet alleen verschillen in denkvermogen hebben, maar ook in ‘doenvermogen’ (in actie komen, met tegenslag omgaan, volhouden). Beide soorten mentale vermogens hebben invloed op de mate van zelfredzaamheid. De verschillen hangen enigszins samen met opleidingsniveau, maar niet volledig. De omstandigheden waarin mensen verkeren, de situaties van hoge stress die mensen meemaken (scheiding, faillissement, ontslag, armoede) zetten die mentale vermogens onder druk.
Is het niet juist aan de overheid om in het beleid rekening te houden met zulke verschillen en beperkingen?
Om dan vervolgens vanuit die benadering aan de slag te gaan met het realiseren van grotere zelfredzaamheid, en met het treffen van basisvoorzieningen waar dat niet lukt? Dat is burgergericht wat ons betreft. Ook voor burgers die geen klanten kunnen zijn.

^Noten
*) In de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) staat de gemeentelijke regelgeving op het gebied van openbare orde en veiligheid. Elke gemeente heeft een eigen APV. Deze zijn meestal te vinden op de gemeentelijke website. De APV geldt voor iedereen binnen de gemeente.

¹ Binnenlands Bestuur 2017, de nummers 08, 09, 10 en 11

² En nu verder! Vierde periodieke beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen na de decentralisaties in het sociale en fysieke domein. Raad van State, afdeling advisering. Oktober 2016.

³ Stichting Beroepseer heeft ruime ervaring met het organiseren van begeleidingstrajecten en bijeenkomsten voor organisaties en beroepsgroepen binnen de publieke sector. Zo heeft Stichting Beroepseer Goed Werk programma’s verzorgd bij onder andere een ministerie, een ziekenhuis, het Openbaar Ministerie, de Belastingdienst, de Douane en het Haags Gerechtshof. Tijdens deze programma’s en bijeenkomsten worden werk en beroep van uitvoerenden en leidinggevenden op interactieve wijze onderzocht.
Zie De Goed Werk-aanpak

⁴ Recentelijk onder andere geduid door Jesse Frederik van De Correspondent en door Roel in ’t Veld in zijn voorstudie Een onbemind probleem

⁵ Weten is nog geen doen. Een realistisch perspectief op redzaamheid. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Den Haag 2017.