Langzamerhand zijn ambtenaren steeds volgzamer geworden. Er is verandering van vastgeroest gedrag nodig

“Ook al zeggen het beleid en de politiek en de wetgeving en de jurisprudentie: ‘zo moet het gebeuren’, je kunt misschien op een gegeven moment toch zeggen: ik doe het gewoon niet”. Deze uitspraak is van Peter Veld tijdens de openbare verhoren van de Parlementaire enquêtecommissie Fraudebeleid en Dienstverlening op 3 oktober 2023. Peter Veld is voormalig directeur-generaal Belastingdienst. Aanleiding tot de enquête waren de uitkomsten van de Parlementaire Ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (POK) en de Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties (TCU). Beide commissies concludeerden dat er in de aanpak van fraude ernstige fouten waren gemaakt. Het doel was om onderzoek te doen naar het fraudebeleid van de overheid in de afgelopen jaren.

Oproep aan de ambtenaar als mens

De Toeslagenaffaire heeft politiek-bestuurlijk Den Haag én Nederland lang in de greep gehouden en doet dat nog steeds. Bekend is dat de hersteloperatie moeizaam verloopt. Er zijn tal van concrete aanbevelingen gedaan en vanuit de verschenen rapporten over de affaire wordt een oproep gedaan aan elke ambtenaar om “blijvend te reflecteren op het handelen en te beoordelen wat ieder zelf kan doen om een volgend grondrechtenschandaal te voorkomen”. Het is kortom, een oproep aan de ambtenaar als mens.

Voor Peter Veld is de belangrijke les van de Toeslagenaffaire: ambtenaren moeten echt ‘nee’ durven zeggen. “De les voor mijzelf is dat je als ambtenaar soms toch op de rode knop moet drukken en zeggen: ik doe dit gewoon niet. Ook al wil de politiek het. Die stap had meer gezet kunnen worden”.

Maar, gemakkelijk is dat niet. Langzamerhand zijn ambtenaren steeds volgzamer geworden. Althans, dat is de afdronk van Tussen Ambitie en Uitvoering, de achtergrondstudie van de Vrije Universiteit (VU), gemaakt in opdracht van de enquêtecommissie, en die de vraag beantwoordt: ‘Hoe heeft het zo ver kunnen komen?’
Bij de beantwoording van die vraag schetst de VU vier kernthema’s die er stuk voor stuk aan bijdroegen dat ‘op de rode knop drukken’ steeds lastiger is geworden.

Op de vier kernthema’s wordt ingegaan in het artikel Ambtenaar: wees mens en druk op de rode knop als dat moet op ‘Overheid van nu – Voor professionals die interbestuurlijk samenwerken’.

Tussen Ambitie en Uitvoering

Een eerste kernthema is de professionalisering en disciplinering van de uitvoering van de sociale zekerheid. Kort gezegd: de doorwerking van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen (SUWI) is enorm: “Dat heeft geleid tot een meer professionele, maar soms ook meer dwingende uitvoering”. Ook de sturingsfilosofie van New Public Management (als in: beste overheid, concentreer je op je kerntaken) en de steeds grotere invloed van ICT-systemen (en de veronderstelde neutraliteit daarvan) hebben eraan bijgedragen, dat de uitvoering in de loop der jaren steeds dwingender is geworden.

Een tweede weeffout is het beleggen van de uitvoering van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) en de Wet kinderopvang (Wko) bij de Belastingdienst. Het toekennen van deze toeslagen is, tegen het advies van de ambtelijke top van de Belastingdienst in, belegd bij diezelfde Belastingdienst. Omdat de toeslagen per ommegaande moesten worden ingevoerd (in 2006), “was een enorm grote chaos ontstaan. […] er waren geen IT-systemen die je goed kon gebruiken”. Aldus Peter Veld in zijn verhoor voor de enquêtecommissie.

Het derde kernthema van het VU-onderzoek brengt het (steeds strengere) sanctiebeleid voor uitkeringsgerechtigden in beeld. In de afgelopen dertig jaar zijn in verschillende wetten steeds strengere sancties vastgesteld voor overtredingen van de inlichtingenplicht. Met de kennis van nu is de vraag waarom dat zo liep.

Journalist Gijs Herderscheê (de Volkskrant) vertelt de enquêtecommissie: “Die fraude ging om een relatief klein bedrag op de hele grote pot van toeslagen. Het ging om een relatief kleine groep, maar dat heeft enorm het beeld bepaald dat het heel simpel is om met toeslagen te frauderen. En dan gaan jullie… Sorry, dan gaat de Tweede Kamer, het parlement, daar een kanon op richten met de fraudeaanpak, die dus over alle toeslagenontvangers… Nou ja, dan kom je dus bij de schandalen waar we nu mee zitten”.

Tot slot is er door de VU naar het niveau van dienstverlening en – bijbehorende – rechtsbescherming gekeken. De VU constateert daarbij dat rechtsbescherming steeds belangrijker wordt, naarmate sancties strenger worden en vooral als er boetes of forse terugvorderingen opgelegd worden, naast het stopzetten van een uitkering. De parlementaire enquêtecommissie heeft vervolgens geconcludeerd dat die rechtsbescherming er in veel gevallen helemaal niet was.

De overheid is ‘er voor de burger’

Als er iets duidelijk moet zijn, na lezing van Blind voor mens en recht, het rapport van de Parlementaire enquêtecommissie Fraudebeleid en Dienstverlening, dan is het wel dat een aantal fundamentele rechten van de inwoners van Nederland moeten worden gerespecteerd, om te voorkomen dat een Toeslagenaffaire in de toekomst nog een keer gaat voorkomen.

De bedoeling van de wet is daarbij belangrijker is dan de strikte uitleg van regelgeving: de ruimte die een wet biedt “om ten gunste van de burger te handelen”, moet ook daadwerkelijk worden benut. Dat vergt ambtelijke discretionaire bevoegdheid én dekking van management en bewindspersonen. Waarbij de sociale rechtsstaat het uitgangspunt is. Maar, zo stelt het rapport vast: “Dit aspect gaat verder, waardigheid gaat ook over bejegening, het voorkomen van stigmatisering en een faire behandeling. Dit vraagt om een dienstbare overheid”.  De overheid is “er voor de burger”. En dus moet de overheid “waar nodig de helpende hand bieden”.

Samengevat betekent dit niet alleen dat het voor burgers duidelijk moet zijn aan welke verplichtingen zij moeten voldoen (het zogenaamde rechtszekerheidsbeginsel). Maar bovendien dat in die wet- en regelgeving, én bij het naleven daarvan, steeds moet worden bekeken “of iemand ook het (doen)vermogen heeft om de regels na te leven. Straffen zijn alleen aan de orde als het gedrag iemand ook toe te rekenen is”.

Het artikel eindigt met een aantal conclusies uit het rapport en aanbevelingen voor het parlement, de Autoriteit Persoonsgegevens, de Afdeling bestuursrechtspraak die zou moeten worden afgesplitst van de Raad van State.

Bovenal evenwel is er een andere mentaliteit nodig: “Om lering te trekken is er dus verandering van vastgeroest gedrag nodig”.

Lees het hele artikel Ambtenaar: wees mens en druk op de rode knop als dat moet, Overheid van nu, 11 juni 2024: https://www.overheidvannu.nl

Tussen Ambitie en Uitvoering. Een contextanalyse van de dynamiek tussen media, politiek en beleid bij de totstandkoming en uitvoering van dertig jaar sociale zekerheid. Vrije Universiteit, 26 februari 2024:  https://files.tweedekamer.nl

Verslag van een openbaar verhoor. De parlementaire enquêtecommissie Fraudebeleid en Dienstverlening heeft op 3 oktober 2023 de heer Veld als getuige gehoord: https://files.tweedekamer.nl

Blind voor mens en recht. Rapport parlementaire enquêtecommissie Fraudebeleid en Dienstverlening, Tweede Kamer der Staten Generaal, 26 februari 2024: https://files.tweedekamer.nl

Foto bovenaan is van cortixxx