Is het onderwijs bij de overheid nog in goede handen?
Er is geen enkele reden om de grondwettelijk geregelde vrijheid van onderwijs ter discussie te stellen. Wel zijn er alle reden om dat te doen met een ander onderdeel van artikel 23, nl. de ‘aanhoudende zorg van de Regering’. Want in die zorg heeft de regering wel erg opzichtig gefaald de afgelopen vier decennia. Dit is in 2016 al vastgesteld door de Commissie Dijsselbloem en sindsdien is het alleen maar erger geworden: een aantal grote financiële schandalen, afbrokkeling van de kwaliteit van het onderwijs, een afrekencultuur met prestatie-indicatoren, een hoge werkdruk, veel burn-out en een groeiend lerarentekort. Het is dus zeer de vraag of het onderwijs bij de overheid nog in goede handen is. Dit artikel biedt een analyse en bevat enkele voorstellen om uit deze impasse te komen. Het is wel een zaak van lange adem.
1. Achterhoedegevecht
Het kabinet van de liberaal Cort van der Linden heeft de vrijheid van onderwijs heel slim geregeld. Het geven van onderwijs is vrij, behoudens toezicht. Anders gezegd, “je mag de kinderen bijbrengen wat je wilt, maar je mag het niet stiekem doen”. Het huidige maatschappelijk debat over de uitwassen van de onderwijsvrijheid laat zien dat dit arrangement werkt. Want dit debat kan op zich al een corrigerende werking hebben, of aanleiding zijn tot nadere regelgeving. Dit illustreert de waarde van dit grondwettelijk vastgestelde arrangement. De discussie over de regeling van de vrijheid van onderwijs als zodanig is dan ook een achterhoedegevecht.
2. Hoezo aanhoudende zorg?
Het echte probleem van art. 23 zit ‘m in feit dat de Regering zijn hand volstrekt heeft overspeeld met zijn verantwoordelijkheid voor de aanhoudende zorg. Hij heeft die verantwoordelijkheid zelfs misbruikt door te stimuleren dat grote instellingen en schoolbesturen ontstaan, door scholen steeds meer als concurrerende bedrijven te zien en door ‘afstandelijk bestuur’ in de hand te werken. Aldus heeft de Regering bevorderd dat onderwijsbeleid een exclusieve aangelegenheid is van een kongsi van grote schoolbesturen, sectororganisaties, adviescolleges, agentschappen en organisatiebureaus die aan leraren voorschrijven wat ze moeten doen, maar hen in feite hun vak en hun beroepstrots afpakken. Er is een afrekencultuur gecreëerd waardoor de burn-out onder leraren groot en het onderwijs een onaantrekkelijke werkgever geworden is. Zie daarvoor een essay van Waslander en Hooge[1]. Zelfs de vakbonden hebben zich daarin mee laten zuigen, maar daar komen ze op terug dankzij de wilde acties van een Gideonsbende van moedige leraren.
3. De burger betaalt het gelag
Opvallend is dat in het bovengenoemd essay ouders helemaal niet voorkomen, laat staan burgers die om andere redenen dan ouderschap belang hebben bij goed onderwijs. Dus ook in de onderwijssociologie en de bestuurskunde is de burger kennelijk compleet buiten beeld geraakt, wat vanuit wetenschappelijk oogpunt laakbaar is. Echter, bij de totstandkoming van artikel 23 in 1917 was de bestuurlijke verantwoordelijkheid van burgers, al dan niet met schoolgaande kinderen, een gegeven; het aantal bijzondere scholen was veel groter dan het aantal openbare. Schoolbestuur zat ook veel dichter op de dagelijkse praktijk zodat sprake was van een grotere praktijksensitiviteit. Op de openbare scholen was de sturing ook veel nabijer: de gemeenten waren kleiner en de gemeenteraden hadden daardoor een grotere rechtstreekse betrokkenheid. Naar schatting waren in de 70er jaren van de vorige eeuw zeker 50.000 burgers bestuurlijk verantwoordelijk in zo’n 5000 stichtingen, verenigingen en andere rechtspersonen zoals congregaties[2]. Het openbaar onderwijs viel onder ca. 850 gemeenten[3]. Die betrokkenheid is door de bestuurlijke schaalvergrotingen en de gemeentelijke herindeling tot ca. 10% gereduceerd, zowel kwantitatief als kwalitatief. Want de huidige besturen opereren afstandelijk en de Raden van Toezicht worden doorgaans bevolkt door klonen van zulke bestuurders. Het openbaar onderwijs is ondergebracht bij stichtingen waarop de gemeenteraad hooguit nog een indirecte invloed heeft (vgl. BOOR in Rotterdam). Daarmee is het openbaar onderwijs qua rechtsvorm bijzonder geworden.
De ontwikkelingen in de governance de afgelopen decennia geleid tot teloorgang van het vak van de leraar, maar ook tot een ernstig democratisch tekort. Daar ligt een oorzakelijk verband, in die zin dat de afgenomen bestuurlijke verantwoordelijkheid van burgers bij het onderwijs geleid heeft tot slechter beleid op het terrein van personeel, financiën en inhoud, zowel pedagogisch als onderwijskundig. Want burgers hebben toch helemaal niet gevraagd om zo’n contraproductieve governance? Maar ze betalen wel het gelag, letterlijk en figuurlijk. Hoezo ‘Goed Bestuur’?
4. Spanningen tussen ouders en leraren
Veel ouders en andere belanghebbende burgers is dus hun bestuurlijke verantwoordelijkheid afgenomen. Ouders is bovendien aangepraat dat ze zich kunnen gedragen als consumenten in plaats van burgers die een publieke voorziening moeten dragen. Geen wonder dat veel leraren zoveel problemen hebben met ouders die voor een dubbeltje op de eerste rang willen zitten. Ouderbetrokkenheid anno 2019 komt erop neer dat machteloze leraren en machteloze ouders het maar met elkaar moeten zien te rooien. ossen we het wel op’. Maar in feite heeft de governance in het onderwijs de ouders en de leraren tegen elkaar uitgespeeld. Het doet denken aan de tabakslobby toen die terrein verloor aan de CAN, de Club van Actieve Niet-Rokers. “Samen lossen we het wel op” werd hun slogan en die ligt ook ten grondslag aan de heersende ideologie van de ouderbetrokkenheid.
5. Wat nu? Vier voorstellen
Laten we niet over één nacht ijs gaan. Dit is een complexe aangelegenheid en wat ontstaan is kun je niet zomaar terugdraaien. Daarom is bezinning vooraf cruciaal. Dan is het ook ‘Dijsselbloem-proof”. Derhalve deze vier voorstellen.
- Ouders krijgen een plek in de Onderwijsraad, net zoals dat enige jaren terug met leraren is gebeurd. Dat is een no-regret optie die snel kan worden geregeld.
- Een onderzoek met als hypothese: “De crisis in het onderwijs, gekenmerkt door prestatiedruk, burn-out, afnemende kwaliteit en toenemende achterstanden is een rechtstreeks gevolg van het feit dat burgers niet meer het bestuur vormen van de school”. Dit onderzoek gaat op ‘Popperiaanse’ wijze op zoek naar verificatie en falsificatie van deze stelling en ware aan te besteden via de tweede geldstroom van het Nationaal Regieorgaan Onderwijs (NRO).
- Een scenario-studie waarin de volgende vraag centraal staat: “Wat zou er gebeuren als alle bijzondere schoolbesturen verenigingen worden en al het openbaar onderwijs weer rechtstreeks onder de gemeente valt”? Je zou dit bij de Argumentenfabriek neer kunnen leggen of bij de NSOB.
- Experimenten met het ‘schoolcuratorium’. Dit houdt in dat bij een of meerdere scholen van een groot schoolbestuur de ouderraad wordt vervangen door een orgaan dat gemandateerd bevoegd gezag is. In dat curatorium zitten ouders maar ook andere betrokken burgers kunnen deelnemen. Binnen afgesproken financiële kaders met het grote schoolbestuur vormt dit curatorium het bevoegd gezag over de school, en is dus verantwoordelijk voor het personele, het financiële en het inhoudelijke beleid. Dit proberen we uit in 12 experimenten in den lande.
[1] https://www.nro.nl/wp-content/uploads/2014/10/Zicht-op-Sturingsdynamiek_405-14-401-integratierapport-Waslander-Hooge-Theisens.pdf
[2] Een schatting op basis van Van Kemenade et al: Onderwijs,: Bestel en Beleid. Groningen, 1981
[3] https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2018/52/sterkste-daling-aantal-gemeenten-sinds-2001
Pedagogisch engagement: www.pedeng.nl
Geef een reactie