De houdbaarheid van een topambtenaar

Twintig jaar op dezelfde plek of flexibel jobhoppen door het landsbestuur? De Algemene Bestuursdienst, uitzendbureau voor overheidsmanagers, laveert tussen de twee uitersten als speelbal van een verhit debat. “Topambtenaren hebben een verantwoordelijkheid niet te veel in de spotlights te staan”.

Dieuwertje Kuijpers is voor Vrij Nederland nagegaan wat de effecten zijn als topambtenaren ‘te lang blijven plakken’ en daardoor – zonder dat zelf in te zien – ongezond veel in de melk te brokkelen hebben. Maar wat zijn de effecten als vakinhoudelijke kennis nauwelijks nog telt en ambtenaren beoordeeld worden op hun ‘politieke sensitiviteit’?

Een greep uit Hoe lang is een topambtenaar houdbaar? Tussen schaduwmacht en de banencarrousel.

Behoefte aan ‘flexibilisering

In hetzelfde jaar dat Yes, Minister*⁾ het daglicht zag, plofte er in de Tweede Kamer een lijvig rapport op de mat van de commissie-Vonhoff. ‘Hierin werd het ongenoegen uitgesproken over lang zittende ambtenaren, en geconstateerd dat er behoefte was aan meer samenwerking tussen ministeries,’ aldus de Leidse bestuurskundige Kutsal Yesilkagit. Die behoefte aan ‘flexibilisering’ had niet alleen te maken met vastgeroeste ambtenaren in departementale koninkrijkjes, maar was ook een product van de tijd. De jaren tachtig werden gekenmerkt door hoge werkloosheid, inflatie, dalende huizenprijzen en bezuinigingen door de overheid. Onder de eerste kabinetten-Lubbers ontstond het idee dat er meer moest worden overgelaten aan de markt. De overheid bleek immers niet in staat om alle maatschappelijke problemen op te lossen. Naast decentralisatie, deregulering en privatisering moest ook de interne organisatie van de overheid op de schop. Hoog tijd om flexibeler te werken. Op advies van de commissie-Wiegel (1993) werd in 1995 een Algemene Bestuursdienst (ABD) opgericht.

Die dienst is te zien als een ambtelijk werving- en selectiebureau, maar dan voor topambtenaren van de Rijksoverheid. ‘Er zijn nu in totaal 1800 functies waar wij voor werven en waarbij we de ministeries ondersteunen bij de selectie,’ legt directeur-generaal Bram de Klerck uit. De allerhoogste ambtenaren (secretaris-generaals en inspecteur-generaals) vallen onder een aparte ‘Top Management Groep’. En sinds 2010 is er – onder de noemer ABDTOP-Consult – ook de mogelijkheid voor ministeries om gebruik te maken van een club van momenteel twaalf topambtenaren voor advies- en interimklussen. Dit alles zorgt ervoor dat topambtenaren niet langer een carrière lang veroordeeld zijn tot hetzelfde ministerie.

Groei-bloei-doei

Niet alleen wordt tegenwoordig van topambtenaren verwacht dat zij ook eens verder kijken dan de gang van hun eigen ministerie, ook is het streven vooral niet te lang op dezelfde plek te blijven zitten. Hoewel een machtige topambtenaar die het oor van de minister heeft tot de verbeelding spreekt, wijst Frits van der Meer, bestuurskundige aan de Universiteit Leiden, erop dat ook vasthoudende afdelingshoofden hun stempel kunnen drukken. Als voormalig rijksambtenaar herinnert hij zich een collega die als ‘hoofd grenswijzigingen’ al vijfentwintig jaar verantwoordelijk was voor gemeentelijke herindelingen. ‘Niemand mocht zich met hem bemoeien en uiteindelijk bepaalde hij als ambtenaar het beleid, niet de minister.’

Toenmalig minister van Binnenlandse Zaken Kajsa Ollongren (D66) pleitte daarom in 2018 voor een gemiddelde periode van vijf jaar, niet alleen voor topambtenaren, maar ook voor beleidsmedewerkers. Dat streven is in Den Haag bekend komen te staan als het 3-5-7-model en in de wandelgangen als ‘groei-bloei-doei’.

Want een te snelle roulatie gaat ten koste van de vakinhoudelijke kennis. Begin dit jaar bekeek De Groene Amsterdammer welke eisen de overheid stelde aan haar ambtenaren. Hiervoor analyseerden de onderzoekers alle 130.000 vacatures die sinds 2015 uitstonden bij ministeries en uitvoeringsorganisaties. De vacatureteksten lieten zien dat Den Haag in 40 procent van de gevallen zoekt naar ‘politieke sensitiviteit’ en ‘het kennen van het politieke spel’, en in slechts 11 procent vroeg om vakinhoudelijke kennis of ervaring. Bestuurskundige Paul Bovend’Eert sprak zich in De Telegraaf kritisch uit over het gebrek aan inhoudelijke kennis: ”Tegenwoordig zijn topambtenaren managers geworden, die niet worden geselecteerd op basis van inhoudelijke deskundigheid, maar vanwege hun bestuurlijke vaardigheden”.
Zo kan een directeur van Staatsbosbeheer bij Financiën terecht komen en een planoloog de hoogste baas van Justitie en Veiligheid worden.

Een functie in zwaar weer

Dat neemt niet weg dat ambtenaren ook zelf een morele verantwoordelijkheid hebben als ze een klokkenluider op de huid zitten, de menselijke maat niet hanteren, een angstcultuur laten bestaan, gebruikmaken van riante vertrekregelingen of stukken en bonnetjes ‘kwijtraken’. Die dingen zijn niet helemaal toe te schrijven aan het politieke beleid (en de bijbehorende mankementen daarvan), ze berusten ook op individuele morele keuzes. Het woord ‘banencarrousel’ een verwijt noemen, en vervolgens tevreden constateren dat er geen sprake is van zo’n carrousel, gaat voorbij aan dit integriteitsvraagstuk. Want omdat het gaat om topambtenaren, gaat het hier óók om moreel leiderschap. Dat iets formeel binnen de regels valt, betekent niet dat het daarmee ook moreel gerechtvaardigd is.

Lees het hele artikel: Hoe lang is een topambtenaar houdbaar? Tussen schaduwmacht en de banencarrousel, door Dieuwertje Kuijpers, Vrij Nederland, 14 september 2023: www.vn.nl/topambtenaar-schaduwmacht-banencarrousel/
Gedrukt exemplaar in kiosk en winkel: Hoelang is een topambtenaar houdbaar? Tussen Yes, Minister en de banencarrousel, door Dieuwertje Kuijpers, Vrij Nederland no 8, 2023,
€ 8,99

Noot
^*) Yes, Minister, Britse comedy uit de jaren 1980 – 1984. In deze tv-serie moest de naïeve pasbenoemde minister Jim Hacker continu de strijd aangaan met zijn hoogste ambtenaar Sir Humphrey. Rode draad in de serie is hoe de sluwe Humphrey de minister vooral in de waan laat de touwtjes in handen te hebben, terwijl hij vakkundig de status quo op het departement bewaakt.