Invoering van ʻlevendʼ en rijk ambtelijk statuut nodig als tegenwicht tegen dominant kortetermijndenken van politieke bestuurders

In het Essay Ambtelijk vakmanschap en moreel gezag onderzoeken de auteurs Gabriël van den Brink en Thijs Jansen hoe ambtelijk vakmanschap het best kan worden gewaarborgd op basis van de functie die het vervult: het zoveel mogelijk creëren en in stand houden van het overheidsgezag. Een middel daartoe is volgens hen de invoering van een ambtelijk statuut.
Aan zo’n statuut kunnen ambtenaren hun opvattingen en gedrag spiegelen. De inzet van dit statuut is hoog: het moet daadwerkelijk leiden tot beter ambtelijk vakmanschap in de praktijk.

Voor zo’n statuut schetsen Jansen en Van den Brink een set van waarden die verschillende aspecten van het ambtelijk werk kenmerken, zoals het maken van ethische afwegingen en het functioneren binnen een democratisch-rechtsstatelijke context.

In het Voorwoord wordt beschreven wat wordt bedoeld met ‘staat’. In de definitie van de socioloog Max Weber in zijn in 1919 verschenen essay Politiek als beroep is de staat ‘een overheersingsrelatie van mensen over mensen die gebaseerd is op de legitieme (dat wil zeggen als legitiem beschouwde) toepassing van geweld’. En de beroepseer van de ambtenaar die daarbij past is ‘de bereidheid en het vermogen om, indien een boven hem staande overheid een naar zijn mening verkeerd bevel geeft, dat op verantwoording van de bevelgevende gewetensvol en precies zo uit te voeren alsof het zou stroken met zijn eigen overtuigingen. Zonder deze discipline en zonder deze zelfverloochening zou het hele apparaat ineenstorten’.

Rechtsstatelijk tegenwicht wordt genegeerd

Deze hiërarchische opvattingen over de staat en de ambtenaar zijn bijna een eeuw oud en lijken lichtjaren verwijderd van de huidige in en rond overheidskringen populaire opvatting van ‘co-creatie in de netwerksamenleving’. Maar is dat wel zo? Is Webers beschrijving werkelijk achterhaald? Volgens de populaire filosofie van co-creatie moeten politici en ambtenaren zoveel mogelijk naast de burger gaan staan en de doe-democratie faciliteren.
De werkelijkheid is vaak anders: de macht van de overheid blijft aanwezig, maar wordt ‘de olifant in de kamer’. We zouden macht en overheid het liefst negeren, maar niemand kan eromheen.
Alle betrokkenen merken dat de politiek onverminderd macht uitoefent, maar dat past niet in het ‘frame’. Weber had een realistischer opvatting over politiek : ‘Wie politiek bedrijft, streeft naar macht: macht als middel omwille van andere – ideële of egoïstische – doeleinden of macht om de macht zelf, om te genieten van het prestigegevoel dat eraan wordt ontleend’.
Ook de Weberiaanse visie op ambtenaren – volstrekte gehoorzaamheid aan de politieke bestuurder – lijkt binnen de hedendaagse Nederlandse overheid nog onverminderd in zwang te zijn.
In dezelfde geest interpreteert men in Den Haag de ‘wil van het volk’ als een vrijbrief voor ‘doorzettingsmacht’, waarbij de doelen uit regeerakkoorden de middelen heiligen. Van beleidsambtenaren en uitvoerende ambtenaren wordt daarbij loyale medewerking verwacht. Rechtsstatelijk tegenwicht wordt genegeerd, verzwakt of handig omzeild. Uitvoerende organisaties worden opgezadeld met onuitvoerbaar beleid. Uit affaires, parlementaire enquêtes en rapporten van onder andere de Nationale Ombudsman rijst bepaald niet een beeld op van een overheid die behoorlijk bestuurt en leert van fouten.

Geloofwaardigheid en moreel gezag

De auteurs betogen dat de overheid anders dient om te springen met haar macht. Noblesse oblige: van degenen die veel macht hebben over afhankelijke anderen, mag verlangd worden dat zij daarmee uitermate zorgvuldig en fatsoenlijk omspringen.
Volgens Weber is de legitimiteit van machtsuitoefening cruciaal. In de moderne samenleving is die legitimiteit van karakter veranderd: burgers hebben inmiddels hoge normatieve verwachtingen over voorbeeldgedrag en moraliteit van de overheid. Het gaat daarbij in toenemende mate om geloofwaardigheid en moreel gezag.
Om een tegenwicht te bieden aan het ‘doorzetten’ van politieke kortetermijnbelangen is het volgens de auteurs nodig ambtenaren een belangrijkere positie te geven bij het ontwikkelen en behouden van dat gezag. Daarvoor is de invoering van een ‘levend’ en rijk ambtelijk statuut noodzakelijk waarin de waarden te vinden zijn die in onderlinge samenhang afgewogen moeten worden bij beleid en uitvoering. Een dergelijk kompas kan helpen de weg te wijzen naar gezaghebbender optreden van de overheid.

Professionele waarden

Ambtenaren krijgen te maken met dilemma’s en botsende waarden. Het is niet raadzaam om de botsing tussen waarden op te lossen door invoering van nog meer codes of regels. Het is beter daarvoor in de plaats ruimte te maken voor betrokkenen om tot een zorgvuldige maatwerkoplossing te komen. Hoogleraar Publiek Management Harrie Aardema bijvoorbeeld hield in 2005 een pleidooi om aandacht te schenken aan ‘stille waarden’. Dat wil zeggen: waarden en beweegredenen die medewerkers zelf koesteren. Hij stelt ze tegenover de ‘overnormering’ in plannen of systemen waar een organisatie veelal mee komt en die vaak schijnsturing of cynisme tot gevolg hebben.
De auteurs stellen voor in het ambtelijk statuut behalve de publieke missie met waarden zoals onafhankelijkheid, rechtsstatelijkheid, rechtmatigheid en rechtvaardigheid, voor het vervullen van de publieke zaak ook een professionele missie op te nemen met waarden die ambtenaren zeer belangrijk vinden. Het gaat daarbij vooral om: deskundigheid, doelmatigheid, dienstbaarheid, toewijding en collegialiteit. Ook de ethische waarde eerlijkheid scoort hoog, net als verantwoordingsbereidheid. Het vermogen om te kunnen uitleggen waarom je een bepaalde handeling verricht, en de ruimte om die uitleg te mogen geven, acht men voor het professionele zelfrespect essentieel.
Het belang van waarden voor ambtenaren is onderzocht tijdens de door de Stichting Beroepseer georganiseerde bijeenkomsten over goed werk en ambtelijk vakmanschap waaraan zowel uitvoerende als beleidsambtenaren deelnamen in de periode 2013 – 2015. Het is aan te bevelen dat er voor ambtenaren ruimte wordt gemaakt voor vrijplaatsen of ‘goedwerkplaatsen’, waar zij kunnen leren omgaan met spanningen in hun werk en botsende waarden, bijvoorbeeld als politieke opdrachten in botsing komen met kernwaarden voor de publieke dienst.

Zo kan het statuut niet alleen de basis bieden voor bevordering van vakmanschap en integriteit, maar ook voor een aanpak die de waarden uit het statuut confronteert met de dagelijkse praktijk. Een dergelijke ‘dynamische’ toepassing van het statuut voorkomt dat het gebruik verengt tot een nieuw stelsel van regels en zorgt ervoor dat het kan dienen als een kader om tot onderlinge – professionele – afstemming te komen over de uitleg van de belangrijkste waarden en verantwoordelijkheden. Daar kunnen trainingssessies en ‘goedwerkplaatsen’ dus bij helpen.

De relatie tussen ambtelijke loyaliteit en professionele onafhankelijkheid

Met een statuut kan de ambtenaar het recht op een moreel verantwoorde en professionele taakvervulling ontlenen aan het streven naar ambtelijk vakmanschap, zonder dat hij in zware klokkenluidersprocedures terechtkomt. “Wij bespreken hier andere kwesties dan die waar de klokkenluidersregeling over gaat”, aldus de auteurs: “Daarbij gaat het om misstanden met een maatschappelijk belang, terwijl het ons hier gaat om schendingen van de morele en professionele waarden – zoals vastgelegd in het statuut – bij de onpartijdige taakuitoefening van de ambtenaar. Wij pleiten hier niet voor een rechtsgang die uitloopt op een veroordeling, genoegdoening of iets dergelijks. Wat we beogen is een onafhankelijke procesgang die de relatie tussen ambtelijke loyaliteit enerzijds en professionele onafhankelijkheid anderzijds kan verduidelijken en die zowel werkgever als ambtenaar helpt daarmee zorgvuldig om te gaan. Zo concretiseren we een ambitie die minister Plasterk in een brief aan de Tweede Kamer omschreef als ‘het organiseren van tegenspraak en een veilige aanspreekcultuur’.”

Oproep aan ambtenaren

De auteurs besluiten hun essay met een oproep aan de ambtenaren om van zich te doen horen: “De belangrijkste functie van ambtelijk vakmanschap is het creëren, ontwikkelen en in stand houden van het gezag van overheden. In tegenstelling tot de communis opinio blijkt moreel gezag in deze tijd van groot belang te zijn. Burgers hechten er sterk aan, maar deze potentiële gezagsbron wordt (met name) door de politiek-bestuurlijke gezagsdragers vaak onderbenut. Als deze bron beter zou worden benut, zouden ambtenaren – zowel beleidsambtenaren als uitvoerende ambtelijke gezagsdragers – hun rol veel beter kunnen vervullen. Daarvoor moet hun vakmanschap dan wel een sterkere positie krijgen, door het creëren van een breed ambtelijk statuut waaraan zij ook een zeker recht op ambtelijk vakmanschap kunnen ontlenen.
Het politieke debat over de normalisering van de rechtspositie van ambtenaren^*) biedt nu een kans om hierin stappen te zetten. Het is goed als ambtenaren daarbij ook van zich laten horen”.

Per slot van rekening zijn al deze kwesties niet alleen een zaak van het kabinet en de voorbereiders van het statuut, maar ook van de ambtenaren zelf. Het zou mooi zijn als er meer besef kwam dat een ambtelijk statuut respect voor onze ambtelijke en bestuurlijke gezagsdragers weer doet toenemen.

Ambtelijk vakmanschap en moreel gezag, door Gabriël van den Brink en Thijs Jansen, uitgave van Stichting Beroepseer, 96 p., 2016, € 19,99. Tot 1 juli € 14,90
Het essay bestaat uit drie delen:
Deel 1: De gezagscrisis van de overheid en het lot van ambtelijk vakmanschap (diagnose).
Deel 2: Wat voor gezag heeft de overheid nodig? Het toenemend belang van moreel gezag (remedie).
Deel 3: Hoe ambtenaren kunnen bijdragen aan het morele gezag van de overheid. Een pleidooi voor een ambtelijk statuut (realisatie).
Voorwoord van Sjaak van der Tak, burgemeester van Westland, en van auteurs.

Thijs Jansen is directeur van Stichting Beroepseer en onderzoeker/docent School voor Politiek en Bestuur van de Universteit van Tilburg.
Gabriël van den Brink is hoogleraar filosofie aan de Vrije Universiteit te Amsterdam.

Het boek kan besteld worden voor € 19,99 op www.beroepseer.vrijeboeken.com

^Noot
*) Op 27 september 2016 bespreekt de Eerste Kamer het voorstel voor de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren van de kamerleden Steven van Weyenberg (D66) en Mona Keijzer (CDA). Doel hiervan is het zoveel mogelijk elimineren van de arbeidsrechtelijke verschillen tussen personeel in de overheidssector en de marktsector. In dat kader heeft de minister van Binnenlandse Zaken, de heer Plasterk, eerder aan de Tweede Kamer een ambtenarenstatuut toegezegd waarin ‘de aspecten van het ambtelijk vakmanschap’ zullen worden vastgelegd. De planning is erop gericht dit gereed te hebben op het moment dat de wet in werking treedt.Tot op heden is nog onduidelijk hoe de minister dat statuut wil vormgeven.^*)

*) De plenaire vergadering in de Eerste Kamer van 27 september 2016 is verschoven naar dinsdag 25 oktober 2016.

Bijeenkomst op 29 juni 2016
Op 29 juni 2016 lichten Van den Brink en Jansen het essay toe en gaan zij erover in discussie op een bijeenkomst georganiseerd door Stichting Innovatie, Kwaliteit en Professionaliteit van het Openbaar Bestuur (IKPOB) en de Vereniging voor Overheidsmanagers (VOM) die het essay mede mogelijk hebben gemaakt. Zie voor meer info: www.ikpob.nl (Stichting IKPOB is sinds eind maart 2018 niet meer actief. De website is per 1 april 2018 opgeheven).

Persbericht Essay Ambtelijk vakmanschap en moreel gezag.

U P D A T E

Eerste Kamer aanvaardt wetsvoorstel 32550 – Wet normalisering rechtspositie ambtenaren, 8 november 2016: www.parlement.com

Verslag Stemming Normalisering rechtspositie ambtenaren in Eerste Kamer op 8 november 2016: www.eerstekamer.nl