Rapport Algemene Rekenkamer over integriteitsbeleid ministeries schiet tekort

Op 10 september 2024 verscheen een rapport van de Algemene Rekenkamer over het integriteitsbeleid zoals dat op de ministeries wordt ingezet en beleefd, met de titel ‘Integriteit als basis’.[1] Bij een aantal ministeries schort het  aan aandacht en regels voor integer werken, alsmede voor de naleving en monitoring ervan. Uit een enquête die de Rekenkamer onder rijksambtenaren hield blijkt dat bij een vermoeden van schending van de integriteit meer ambtenaren niet melden dan wel.

Voordat ik op deze cijfers inga, bespreek ik enkele conclusies uit het rapport van de Rekenkamer en ga er inhoudelijk dieper op in, aangezien veel in het rapport onbesproken blijft. In het algemeen besteedt de Rekenkamer veel aandacht aan formele aspecten – is er een meldprocedure of functionaris? – en weinig aan de inhoud van het integriteitsbeleid – is het inhoudelijk volgens diverse wetten in orde en werkt het ook goed?

Volgens het rapport zijn de integriteitscoördinator en de vertrouwenspersoon niet overal goed gepositioneerd. Dat is een belangrijk punt, maar belangrijker is dat de betrokken persoon voldoende opleiding en ervaring heeft voor de betreffende functie. Uit een recente vacaturetekst van een van de ministeries worden organisatiesensitiviteit, veerkracht en inlevingsvermogen vereist van de centrale integriteitcoördinator.[2] Echter, enige kennis en ervaring met het betreffende – uitermate complexe – terrein van integriteit, misstanden, ongewenst gedrag en dergelijke, wordt niet vereist. Deze vacature is helaas kenmerkend voor de wijze waarop de overheid denkt integriteit er ‘wel even bij te doen’.

Helaas stelt de Rekenkamer dit gebrek aan basiskennis en -ervaring niet vast voor de coördinerende rol, maar wel voor vertrouwenspersonen. De Rekenkamer gaat er overigens van uit dat een paar dagen informele opleiding – want een formele opleiding voor dit vak ontbreekt – wel voldoende is voor deze brede functie. Dat is een ernstige misvatting. Al eerder blogde ik hierover op de website en gaf aan dat ook het Huis voor klokkenluiders hierover zorgen heeft.[3] Om die reden gaf een aantal specialisten in de recente internetconsultatie over het onderwerp aan dat de opleiding van de vertrouwenspersoon wettelijk geregeld moet worden als formele (top)opleiding op minimaal NLQF niveau 6.[4]

Zijn de meldregelingen wel in orde?

Voor wat betreft meldregelingen, geeft de Rekenkamer aan dat deze grotendeels wel op orde zijn. Maar is dat ook zo? De door de Rekenkamer, maar ook door de bonden  ‘goedgekeurde regeling’ van het ministerie van Justitie en Veiligheid staat op punten haaks op de Wet bescherming klokkenluiders (Wbk).[5] Dat is ook niet zo raar, want zij dateert uit 2021, terwijl de wet uit 2023 stamt. Medewerkers die in gewetensproblemen zitten kunnen terecht bij een speciale commissie. Deze lijkt zich op een speciale website te presenteren als een ‘soort van externe instantie’, maar dat is zij niet. De wettelijk verplichte verwijzing naar de echte externe instanties ontbreekt echter.

De definitie van maatschappelijke misstand klopt niet met de huidige wet. Ook lijkt de commissie te suggereren dat de melder eerst intern alle stappen ‘via de lijn’ of via de – niet altijd goed geoutilleerde – integriteitscoördinator moet doorlopen – dit bekende en onwettig euvel bespreek ik hieronder. En als klap op de vuurpijl handelt de commissie de melding niet volgens de wet af, maar heeft hierover een geheel eigen werkwijze. Kortom: de vraag doet zich voor of de Rekenkamer zelf wel voldoende specialistische kennis op het gebied van de Wbk in huis heeft (gehaald) om andermans regelingen en praktijken te kunnen beoordelen.

En de cultuur dan?

Qua cultuurmaatregelen leunt de Rekenkamer sterk op een aantal bestuurskundige werken over leiderschap en voorbeeldgedrag.[6] En dat is problematisch, omdat we inmiddels uit een veelheid aan onderzoek weet dat ethisch leiderschap – en dus voorbeeldgedrag – geen vaardigheid is, maar een competentie die sterk samenhangt met persoonlijkheid en daarbij behorende intrinsieke waarden. En die verander je niet, en die leer je niet op een cursus.[7] Dat verklaart ook precies waarom zo veel cultuurveranderingsprojecten– of het nu gaat om integriteit, rechtsstatelijkheid of nieuwe bestuurscultuur – mislukken. Voorbeeldgedrag werkt ook lang niet zo goed als de Rekenkamer uit de enquête concludeert, omdat het moet aansluiten bij de waarden van de medewerkers. Anders doet het helemaal niets. Aangezien de Rekenkamer geen definitie geeft van organisatiecultuur, moet de vraag worden gesteld of zij weet wat dit is, wat deze doet en hoe deze zich vormt  en verandert.

De Rekenkamer noemt het positief voor de cultuur dat in de Gedragscode Integriteit Rijk aandacht is voor het bespreekbaar maken van morele kwesties, maar dit opschrijven in een code werkt volgens deskundigen zo goed als niet. Roepen dat ‘de deur altijd open staat’ en inspiratiedagen houden is helaas soms juist een kenmerk van virtue signalling en daarmee van fake-veiligheid.[8] Het is dus mogelijk dat ook als volgens de enquête 76% van de respondenten meldt dat de leidinggevende het goede voorbeeld geeft, dit is gebaseerd op perceptie. Je weet immers pas of iemand een ethisch leider is als je een onwelgevallige misstand bij hem of haar meldt en je  daarna niet wordt weggewerkt.

Moelijk melden

En daarmee kom ik op het laatste en helaas niet verbazingwekkende punt: ambtenaren melden misstanden maar liever niet. Dat volgt ook wel uit wat respondenten melden aan de Rekenkamer over het echte gedrag van leidinggevenden: dat is niet al te duidelijk. De Rekenkamer zet in – als gewoonlijk – op betere begeleiding van leidinggevenden. Maar dat helpt vaak niet. Uit internationale cijfers weten we dat tot zo’n 63 procent van de leidinggevenden toxisch is.[9]

Hoeveel leiders bij de overheid precies in deze categorie vallen, weten we niet. Echter, bekend is wel dat de overheid vanwege de hiërarchische structuur en de relatie met macht en status een aantrekkelijke werkgever is hiervoor.[9] Het is dan ook statistisch waarschijnlijk dat de cijfers bij de Nederlandse overheid niet veel anders liggen dan internationaal.  Een fors deels van de leiders bevindt zich in de zogeheten dark triad: de overlappende subklinische (‘normale’) trekken van psychopathie, Machiavellisme en narcisme. Zo stelt hoogleraar psychologie Van Eijbergen dat een derde van bankbestuurders psychopathische trekjes heeft.[11] Volgens hoogleraar Kets de Vries is de helft van de leidinggevende wegens narcistische trekken ongeschikt voor hun functie.[12] Machiavellisme komt eveneens veel voor onder leiders. Uit internationaal onderzoek weten we dat juist de overheid een aantrekkelijk jachtgebied is voor deze duistere karakters; zij gedijen in machtsongelijke, statusgerichte, politiek opererende organisaties.[3]

Terwijl op ministeries veel wordt ingezet op tegenspraak, melden in de lijn (‘bij de baas’) en morele dialoog, zijn dat vaak geen veilige routes, zo blijkt uit onderzoek, maar bijvoorbeeld ook uit mijn ervaring met het bijstaan van ambtenaren die dat hebben geprobeerd.[14]  Ook zie ik bij diverse organisaties dat er voor morele kwesties andere routes worden opgetuigd. Een bekend voorbeeld is een burgemeester van een grote stad die ambtenaren opriep om bij een collegenota waar zij ‘buikpijn’ van kregen een sideletter te voegen, die hij in zijn eigen la stopte. Hij zou er dan ‘het zijne mee doen’. Ik zie ook diverse oplossingen die organisaties bedenken om bestuursrechtelijke of rechtsstatelijke problemen via de lijn bespreekbaar te maken in plaats van te verwijzen naar de wettelijke meldkanalen. Echter, zodra deze geen oprechte fout of maatwerkcasus zijn, maar bewust in stand worden gehouden, is sprake van een meldwaardige misstand.[15]

Zet in op veilig melden

Gelukkig weet Van Eijbergen ook de oplossing: een goede, veilige en vertrouwelijke meldprocedure. Volgens de internationale richtlijnen en volgens de wet. Dat is waar ik ook al sinds 2013 voor pleit: niet het zoeken naar informele alternatieven, maar het normaliseren van melden moet voorop staan. Anders dan veel mensen denken, is dat niet per se een zwaar traject met een opgetuigde procedure. Maar het is wel veilig en wettelijk beschermd.[16]

Juist om deze reden moeten alle ambtenaren voldoende op de hoogte worden gebracht van hun rechten en plichten, bijvoorbeeld tijdens een beroepsopleiding.[17] Opleiding over integriteit en anticorruptie wordt bovendien in de komende EU-Corruptierichtlijn verplicht gesteld. Dat is hard nodig. Want vaak blijken ambtenaren geen idee te hebben waar zij met hun melding heen kunnen. En de integriteitscoördinator en vertrouwenspersoon weten het ook niet. De reactie van minister Uitermark op het rapport van de Rekenkamer is nogal ambtelijk en obligaat.[18]

Momenteel voert Stichting Economisch Onderzoek de invoeringstoets uit op de huidige Wet bescherming klokkenluiders.[1] Wat hieruit komt, weten we nog niet, maar uit eerdere onderzoeken komt naar voren dat het met de veiligheid en de manier waarop met name de interne meldprocedure functioneert, niet goed is gesteld.[2] Dat geldt ook voor de overheid, waar een wirwar van meldloketten, procedures en integriteitscommissies het er niet gemakkelijk op maakt. Hopelijk gaat de minister daarmee echt fors aan de slag. Want integriteit is de kern van de democratische rechtsstaat.

Noten
1  https://www.rekenkamer.nl/publicaties/rapporten/2024/09/10/integriteit-als-basis.
2  https://tinyurl.com/4c4vbm7b.
3  https://beroepseer.nl/blogs/advies-over-veilig-melden-vraagt-om-vakmanschap-van-vertrouwenspersonen/.
4  https://tinyurl.com/h9vkunsr.
5  Ik heb geen oordeel over de commissie als zodanig, slechts op de informatie en de procedure https://tinyurl.com/tzh362fr.
6  Deze zijn vaak gebaseerd op een verouderde lezing van het werk van Bandura.
7  Zie voor wetenschappelijke bronnen onder meer: https://www.beslisgoed.nl/wetenschap/.
8  https://auditmagazine.nl/artikelen/morele-moed-moet-niet-moeten/.
9  M.S. Aasland et al, The Prevalence of Destructive Leadership Behaviour, British Journal of Management 2010, pp. 438-452.
10  Op carrièremogelijkheden, status, reizen, borrels  en dergelijke prikkels worden topambtenaren ook juist geworven, terwijl dat niet verstandig is. Vries, R.E. de, A.J. Barends & B.P.N. Koch, Handleiding Nederlandstalige HEXACO-PI-R, Vrije Universiteit Amsterdam 2023, p. 29
11  https://tinyurl.com/2parmhu9.
12  https://boommanagement.nl/artikel/het-ontbreekt-topbestuurders-aan-zelfreflectie/.
13  Gruda,J., Dritjon. K.; McCleskey, I. “Cause we are living in a Machiavellian world, and I am a Machiavellian major: Machiavellianism and academic major choice”. Personality and Individual Differences. 205: 112096 Fennimore, A. and Sementelli, A. (2016), “Public entrepreneurship and sub-clinical psychopaths: a conceptual frame and implications”, International Journal of Public Sector Management, Vol. 29 No. 6, pp. 612-634. Hanson,LW & Baker, David L. (2017)
“‘Corporate Psychopaths’ in Public Agencies?”, Journal of Public Management & Social Policy: Vol. 24: No. 1, Article 3.  https://beroepseer.nl/blogs/instrument-voor-hulp-aan-organisaties-om-mensen-met-hoge-ethische-normen-aan-te-trekken-en-te-behouden/.
14  FNV 2018, FNV, Integriteit bij de rijksoverheid, 2018
15  De Wet bescherming klokkenluiders, Verkenning van de staats- en bestuursrechtelijke aspecten, Sdu PB 2023/6, nr. 123.
16  https://beroepseer.nl/blogs/ambtelijke-gewetensbezwaarde-is-beter-beschermd-dan-velen-weten-schending-van-de-rechtsstaat-is-een-misstand/.
17  https://beroepseer.nl/blogs/wat-moet-de-beginnende-ambtenaar-kennen-en-kunnen/.
18  https://www.rekenkamer.nl/publicaties/brieven/2024/09/10/reactie-minister-van-bzk-op-het-rapport-integriteit-als-basis

Caroline Raat is onderzoeker, docent en auteur; specialist Rechtsstaat en Integriteit Overheid