Herstelopdrachten van Onderwijsinspectie aan scholen doorgelicht. Ze zijn veelal juridisch ongegrond

In de kerstvakantie van 2023/2024 deed hoogleraar Onderwijsrecht Renée van Schoonhoven een oproep op LinkedIn, gericht aan schoolleiders en schoolbestuurders om ‘hun herstelopdracht’ toe te sturen. Daarop volgden circa 45 reacties die de basis legden voor opzet en uitvoering van een onderzoek naar (de rechtmatigheid van) het fenomeen van de herstelopdracht van de Inspectie van het Onderwijs. Een rapport met de uitkomsten van het onderzoek verscheen in juli 2024, getiteld: Een verkenning naar de rechtmatigheid van herstelopdrachten in het funderend onderwijs.
Van Schoonhoven kondigde aan dat er na deze verkenning een vervolg komt: een nadere beschouwing van de uitkomsten in het licht van relevante (juridische) literatuur en recente parlementaire documenten over onderwijstoezicht. Die beschouwing vormt de basis voor de opzet van een vervolgonderzoek.

Monique Marreveld besteedt in het onafhankelijke onderwijsvakblad Didactief uitgebreid aandacht aan het rapport van Van Schoonhoven in haar artikel Jurist geeft inspectie tik op de vingers en schrijft: “Burgerschapsonderwijs is hot. En wie de krant leest, zal beamen dat het belangrijk is van leerlingen burgers te maken die bijvoorbeeld gaan stemmen en naar hun buren omzien. Maar voorjaar 2023 constateerde Piet van der Ploeg^*) al dat de onderwijsinspectie onterecht herstelopdrachten burgerschap liet neerregenen op Nederlandse scholen. Zij zou daarbij haar boekje te buiten gaan. Hoogleraar Onderwijsrecht Renée van Schoonhoven (VU) heeft deze en andere herstelopdrachten in kaart gebracht en tegen het licht gehouden. Haar conclusie ondersteunt de stelling van Van der Ploeg: de inspectie lijkt in de overdrive”.

Niet in de haak

Marreveld vervolgt: “Via LinkedIn en middels een steekproef verzamelde Van Schoonhoven 85 inspectierapporten uit 2023, op school- en op bestuursniveau. Ze turfde de inspectieoordelen, het aantal herstelopdrachten en de belangrijkste thema’s waarop scholen aan de slag moesten. De herstelopdrachten die scholen en besturen kregen, vergeleek ze vervolgens met criteria waaraan een herstelopdracht zou moeten voldoen volgens wet- en regelgeving.

Kort en goed luidt Van Schoonhovens voorlopige conclusie in krap 40 pagina’s dat de inspectie te ver is gegaan. Ze is alleen bevoegd herstelopdrachten te geven als scholen of besturen de deugdelijkheidseisen níet naleven. Maar als er ruimte is voor verbetering, moet ze ruimte laten voor een eigen invulling van de school en mag ze na ten hoogste één jaar onderzoeken of er verbeteringen zijn gerealiseerd. Meer niet. Ze moet de professionele pedagogisch-didactische ruimte van scholen respecteren om zelf handen en voeten te geven aan verbetering. Een herstelopdracht met een dreiging van sancties is juridisch gezien niet in de haak als niet is vastgesteld dat deugdelijkheidseisen zijn overtreden”.

In het in april 2024 verschenen Rapport De Staat van het Onderwijs 2024 van de Inspectie van het Onderwijs staat dat burgerschapsvorming belangrijk voor leerlingen én de samenleving is: “Daarom neemt goed burgerschapsonderwijs een steeds belangrijkere plek in het onderwijs in”. Dat is waarschijnlijk de reden dat de inspectie steeds meer steekproeven neemt en een ruime meerderheid van de scholen een of meerdere herstelopdrachten krijgt voor basisvaardigheden. Voor burgerschap kreeg zelfs meer dan 60% van de scholen een herstelopdracht.
Vanaf 1 augustus 2021 gelden nieuwe wettelijke eisen voor bevordering van burgerschap in het (speciaal) basisonderwijs, voortgezet onderwijs en speciaal onderwijs. Deze wettelijke opdracht om ‘actief burgerschap en sociale cohesie’ te bevorderen, verduidelijkt de burgerschapsopdracht uit 2006.

Wettelijke grondslag ontbreekt

De VO Raad – vereniging van scholen in het voortgezet onderwijs – schreef direct na publicatie van het rapport: “Uit dit onderzoek bleek dat de door de inspectie gegeven herstelopdrachten in 2023 op veel verstrekte thema’s – zoals kwaliteitszorg, burgerschap of een ononderbroken ontwikkelingsproces – niet of slechts ten dele een basis vinden in een deugdelijkheidseis. De conclusie in de verkenning is daarom dat een deel van de herstelopdrachten niet altijd rechtmatig is; een wettelijke grondslag ontbreekt. De inspectie maakt hierbij in haar oordelen gebruik van impliciete, eigen normen, zonder daarbij de norm te expliciteren. Bijvoorbeeld als het gaat over de wijze waarop het bevoegd gezag de kwaliteitszorg heeft ingericht of over de vraag of het aanbod voor burgerschapsonderwijs voldoende of onvoldoende doelgericht of samenhangend is”.
Ook blijkt dat herstelopdrachten worden gegeven als een school het oordeel voldoende of goed van de inspectie heeft gekregen.

Marreveld besluit haar artikel met erop te wijzen dat Van Schoonhoven te horen kreeg van schoolleiders en bestuurders dat het al dan niet krijgen van een “herstelopdracht afhankelijk is van de persoon van de inspecteur/regio (‘de ene doet het wel, de andere niet’; ‘wij kregen ‘m wel maar verderop een school van hetzelfde schoolbestuur dat precies hetzelfde doet, niet’) en van het tijdsgewricht (‘twee jaar terug niet, nu wel; in de tussentijd is er niets gewijzigd’). Soms werd een herstelopdracht ingetrokken, als een schoolbestuurder enkele keren belde met de inspecteur in kwestie”.

Ongeoorloofde vermenging

Het lijkt behoorlijk willekeurig dus, merkt Monique Marreveld in haar artikel op. De vraag rest dan hoe serieus de herstelopdracht eigenlijk was? We hebben te maken met een ongeoorloofde vermenging van toezichthoudende en stimulerende taken. Pas bij niet-naleving van de wettelijke deugdelijkheidseisen kan er sprake zijn van een herstelopdracht.

De VO-raad vindt het belangrijk dat op basis van Van Schoonhovens verkenning spoedig vervolgonderzoek plaatsvindt. Dat is van belang in het licht van het lopende wetstraject van de actualisering van de deugdelijkheidseisen en de beoogde herziening van het onderzoekskader van de inspectie die in 2027 in werking moeten treden.

Van Schoonhoven heeft begin september 2024 aangekondigd op LinkedIn dat ze de komende maanden wil nagaan hoe het staat met herstelopdrachten in het MBO. Voorts gaat zij “inzoomen op de vraag hoe de huidige onderzoekskaders (dus niet enkel ‘de herstelopdracht’) zich verhouden tot het relevante wettelijk kader en daarbij een vergelijking maken met het juridisch instrumentarium waarmee enkele andere rijksinspecties werken”.

Noot
^*) Piet van der Ploeg is lector bij Academica University of Applied Sciences in Amsterdam en universitair hoofddocent bij de Rijksuniversiteit Groningen

Downloaden: De herstelopdracht doorgelicht. Een verkenning naar de rechtmatigheid van herstelopdrachten in het funderend onderwijs, door prof. dr. mr. R. van Schoonhoven, Vrije Universiteit, Amsterdam,14 juli 2024: https://beroepseer.nl

Jurist geeft inspectie tik op de vingers, door Monique Marreveld, Didactief, 2 september 2024: https://didactiefonline.nl/artikel/jurist-geeft-inspectie-tik-op-de-vingers

Verkenning: herstelopdrachten inspectie veelal juridisch ongegrond, VO Raad, 17 juli 2024: www.vo-raad.nl/nieuws/verkenning-herstelopdrachten-inspectie-veelal-juridisch-ongegrond

Inspectie wil onderwijskwaliteit verbeteren door kennis te delen, Inspectie van het Onderwijs, 27 juni 2024: www.onderwijsinspectie.nl/

Wettelijke opdracht burgerschap, Inspectie van het Onderwijs: www.onderwijsinspectie.nl

Afbeelding bovenaan is van Lari33