Beroepseer opinie: financiële verlichting, maar onverminderde bewustzijnsvernauwing

Het door adviesbureau Andersson Elffers Felix (AEF) in opdracht van de ministeries van Volksgezondheid (VWS), Binnenlandse Zaken (BZK), Financiën, Justitie en Veiligheid en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) geschreven rapport Stelsel in groei. Een onderzoek naar financiële tekorten in de jeugdzorg heeft als belangrijkste doel overeenstemming met het Rijk bereiken dat er echt meer geld moet bij de decentralisatie van de Jeugdzorg. De VNG dringt daar al jaren op aan en het water staat veel van de gemeenten aan de lippen. Het Rijk is mede-opdrachtagever van dit rapport, dus het ligt voor de hand dat het advies dat er tussen de 1,3 en 1,5 miljard per jaar bij zal moeten, ook verhoord zal gaan worden. Dat is op zich goed nieuws, maar de jeugdzorg  is met dit rapport nog helemaal niet uit de problemen.

Wat doet het rapport?

Het rapport loopt alle doelen uit de Jeugdwet na en haalt de financiële  effectiviteit daarvan onderuit. Het gaat dan om de doelen:

• Preventie en uitgaan van eigen verantwoordelijkheid en eigen mogelijkheden (eigen regie en eigen kracht) van jeugdigen en hun ouders, met inzet van hun sociale netwerk.
• Demedicaliseren, ontzorgen en normaliseren door onder meer het opvoedkundig klimaat te versterken in gezinnen, wijken, scholen en in voorzieningen als kinderopvang en peuterspeelzalen.
• Eerder juiste hulp op maat om het beroep op dure gespecialiseerde hulp te verminderen.
• Integrale hulp aan gezinnen volgens het uitgangspunt ‘één gezin, één plan, één regisseur’.
• Meer ruimte voor de professionals om de juiste hulp te bieden door vermindering van regeldruk : geen van de uitgangspunten levert kostenbesparing op.

Het betoogt dat eigenlijk alle deze zorginhoudelijke uitgangspunten die in de Jeugdwet staan niet tot kostenbesparingen in de jeugdzorg leiden, maar in vrijwel alle gevallen tot kostenverhogingen. Dus – en daar gaat het in dit rapport voor de VNG ook hoofdzakelijk om – kan er van de gemeenten niet verwacht worden dat ze kunnen bezuinigen met die wet. Daarom moet de bezuiniging van tafel en is het logisch dat de gemeenten  juist meer in plaats van minder geld nodig hebben.

De motivatie om te laten zien dat de Jeugdwet financieel iets  rooskleurig voorspiegelt dat niet waar is,  kleurt het gehele rapport. Men is driftig op zoek gegaan naar bewijzen dat geen van de door de Jeugdwet aangedragen zorginhoudelijke doelen besparingen opleveren. Men doet dus precies het omgekeerde van wat de wetgever in de Jeugdwet heeft gedaan: de wetgever heeft zorginhoudelijke doelen in de wet gezet omdat die de bezuinigingen konden rechtvaardigden: het zou goedkoper worden door meer preventie, meer eigen kracht, demedicaliseren, ontzorgen, normaliseren, eerder hulp op maat, integrale hulp en meer ruimte voor de professional om de juiste hulp te bieden.  Het AEF-rapport is het spiegelbeeld: het zet alles op alles om aan te tonen dat geen van die uitgangspunten van de Jeugdwet goedkopere zorg gaat opleveren. Met dit rapport – waarvan betrokken ministeries ook opdrachtgever zijn – heeft de VNG het polder-ticket gecreëerd naar meer geld voor de uitvoering van de Jeugdwet.

Bewustzijnsvernauwing

Maar  deze eendimensionale exercitie is tegelijkertijd behoorlijk riskant: het AEF-rapport blijft door precies het omgekeerde te beweren stevig hangen in de logica van het Rijk. De bril die men opzet is vooral financieel: er wordt alleen maar nagelopen of de doelstellingen op korte termijn financieel  iets kunnen opleveren.  Het Rijk beweerde dat realisering van die doelen tot besparingen zouden leiden, de AEF beweert precies het omgekeerde: dat geen van die uitgangspunten tot besparingen zullen leiden. En daarmee geeft het VNG-rapport de  globale indruk dat alle doelen van de Jeugdwet dus ook afgeschreven moeten worden omdat ze weinig kosten besparen en zelfs in tegendeel de kosten verhogen: in de financiële bewustzijnsvernauwing worden preventie, demedicaliseren, normaliseren en de andere doelen in het rapport afgeschreven. De aan die doelen hangende mythe van kostenbesparing wordt doorgeprikt. Daarmee dreigt echter door dit rapport tegelijkertijd het kind met het badwater te worden weggespoeld. Want dat bepaalde doelen/uitgangspunten niet op korte termijn bezuinigingen opleveren, of geen bezuinigingen binnen de Jeugdwet, is nog geen reden om deze ook als wenselijk doel af te schrijven. De doelen zijn immers juist niet uitsluitend middelen om geld te besparen, maar ook en vooral middelen om op de langere termijn leed te besparen voor ouders, kinderen en jongeren. Leed door problemen die hadden kunnen worden voorkomen, leed door steeds verder onnodig meegezogen te worden in steeds zwaardere jeugdzorg, leed en onrecht door onnodige uithuisplaatsing. Het VNG-rapport vergroot door zijn eenzijdige nadruk op de financiële korte termijnopbrengsten het risico dat de transformatie die na de decentralisatie noodzakelijk is, zwaar ontmoedigd wordt. Voor die transformatie moet de tijd genomen worden, moet geëxperimenteerd en onderzoek gedaan worden, moeten muren tussen sectoren geslecht worden. Als het bijvoorbeeld een flinke  tijds- en geldinvestering kost om een goed werkende preventie-infrastructuur op te bouwen, dan zullen die investeringen door gemeenten gedaan moeten worden, in het belang van ouders, jongeren en kinderen.

In dit verband is ook het betreurenswaardig dat het AEF-rapport stevig op de rem trapt  inzake het doel ‘meer ruimte voor de professionals om de juiste hulp te bieden’.  Er valt onder andere te lezen: “Daarnaast wordt in de Jeugdwet het belang benadrukt van ‘doen wat nodig is’. Dit komt tot uiting in de uitgangspunten van integraliteit en ruimte voor professionals. Op het niveau van een individueel kind is echter niet altijd duidelijk wat nodig is. Als een extra sessie op basis van wetenschappelijke inzichten niets toevoegt, maar een gezin wel extra vertrouwen geeft om weer op eigen kracht door te gaan, kan gesteld worden dat hij nodig is. Zo kan ‘doen wat nodig is’ onbedoeld leiden tot langere trajecten, en daarmee tot een hoger voorzieningenniveau. Er zijn echter ook kosten aan verbonden”.  AEF weet natuurlijk best wel dat er inmiddels in de jeugdhulp/jeugdzorg private organisaties actief zijn die professionele ruimte bieden, de best mogelijke jeugdhulp bieden en tegelijkertijd zelfredzaamheid en normalisering nastreven. Met hen maken gemeenten al lang afspraken over financiën en goede jeugdhulp en gezamenlijk onderzoeken wat het beste werkt.

Voor effectief helpen moet het hoofdmotief  van professionals ‘ècht doen wat nodig is’ zijn: vanuit vakmanschap in een zo open mogelijk gesprek willen ontdekken wat er aan de hand is en van daaruit iets gaan doen, of niet. Belangrijk onderdeel daarvan is ook bekijken of en hoe de zelfstandigheid en draagkracht versterkt kunnen worden, maar dan wel vanuit het juiste, oprechte motief. Als dit hoofdmotief gekaapt is door het streven zo goedkoop mogelijke hulp leveren, dan is een ontsporing – zoals die van de keukentafelgesprekken – het resultaat. Een open, onderzoekende, geïnteresseerde dialoog met ouders, jongeren en kinderen is dan niet meer mogelijk: bemoediging wordt ontmoediging, belangstelling wordt belang, vertrouwen wordt wantrouwen, en goed wordt goedkoop.

Verder ontbreekt in het rapport zelfreflectie van de VNG.  Het is een pijnlijke misser dat het rapport geen analyse heeft gemaakt van al het geld dat sinds de decentralisatie is weggevloeid naar  het visieloze, gigantische aanbestedingscircus, aan het deprofessionaliseren van de jeugdzorg, aan de faillissementen van heel wat jeugdzorgorganisaties, aan het totaal versnipperde trial and error proces dat zich de afgelopen jaren heeft afgespeeld, aan de bakken met geld die besteed zijn aan consultancy, aan handige opportunistische, overmatig winstmakende jeugdzorgorganisaties, aan het verloop en ziekteverzuim van personeel in de sector, en last but not least aan kinderen, jongeren en ouders die keer op keer niet goed geholpen zijn en steeds verder in  de problemen raken. Welke lessen trekken de VNG en de gemeenten daaruit?

Het is mooi dat de VNG met het AEF-rapport tussen de 1,3 en 1,5 miljard per jaar extra gaat krijgen voor de jeugdzorg, maar als de VNG en de afzonderlijke gemeenten blijven hangen in de beschreven bewustzijnsvernauwingen, dan zal het voor ouders, kinderen en jongeren en de professionals in de jeugdzorg weinig verbeteringen opleveren.

Bewustzijnsverruiming

De sector heeft dringend behoefte aan bewustzijnsverruiming. In het rapport ontbreekt het constructieve verhaal: welke slimme, zinnige geld- en tijdsinvesteringen er nodig zijn om kinderen, jongeren en ouders, gezinnen werkelijk te helpen. Welke keuzes de gemeenten nu wel moeten en kunnen gaan maken. Welke visie leidend wordt. Hoeveel geld daarvoor nodig is, wat een realistische tijdshorizon is en hoe gemeenten er nu  – samen met externe partijen – echt zinnig werk van gaan maken als ze van het Rijk meer geld krijgen. Nu voedt het rapport vooral de krampachtige financiële en juridische bewustzijnsvernauwing waarin de gemeenten wat betreft de jeugdhulp al sinds 2015  verkeren. In andere rapporten van AEF – zoals een recent rapport voor de gemeente Almere – lezen we een analyse die genuanceerdere afwegingen maakt, bijvoorbeeld over preventie.

We doen een aantal voorzetten voor de dringend noodzakelijke  bewustzijnsverruiming:

• Niet stoppen met ‘doen wat nodig is’, maar ‘écht doen wat nodig is’.  Het AEF-rapport pleit voor minder nadruk op het uitgangspunt ‘doen wat nodig is’, omdat dit zou leiden tot een kostenstijging. Hierbij gaat het volledig voorbij aan dat het tot wasdom laten komen van de doelen van de Jeugdwet in veruit de meeste gemeenten nooit gelukt is. Wil je dát geld uitgeven wat de jeugdhulp je waard is, begin dan met te sturen op écht doen wat nodig is. Breng snel en laagdrempelig een vakkundig professional met de juiste kennis bij de hulpvrager. Zorg ervoor dat deze werkt vanuit de principes van normaliseren, demedicaliseren en eigen kracht.
• Stop met zoeken naar oplossingen in het systeem, zoek naar de oplossingen in de vakmensen. Het rapport pleit wederom voor meer systeemoplossingen die ertoe leiden dat nog meer geld verloren gaat. Meer demedicaliseren, meer normaliseren en meer preventief werken én de focus op zelfredzaamheid zijn houdingsaspecten van vakmensen die je niet met systeemoplossingen kunt forceren.
• Stop met normaliseren, preventie en eigen kracht van het verkeerde soort. Het rapport trekt terecht de conclusie dat normaliseren, preventie en eigen kracht geen korte termijnbezuiniging opleveren. Als we de bezuinigingsdoelstelling weghalen en puur kijken naar de kwaliteitsdoelstellingen, dan komt er pas ruimte om normaliseren, preventie en eigen kracht in te zetten die uit het juiste hout gesneden zijn.
• Schep kaders, maar wel de juiste kaders. Het rapport lijkt te pleiten voor nog meer kaderstellend handelen vanuit rijksoverheid en gemeenten en nog minder focus op professionele autonomie. Dit voor een sector die bijna verzuipt in de regels, omdat gemeenten panisch gezocht hebben en nog zoeken naar financiële grip. Professionele autonomie is niet een vrije ruimte zoals het AEF-rapport suggereert. Deze kan alleen bereikt worden met kaders, maar wel de juiste kaders. Een goede professional werkt altijd binnen kaders (richtlijnen, codes, missie organisatie). Er is behoefte aan kaders die als doel hebben om het geld bij de zorg te krijgen in plaats van bij managementlagen, vastgoed en overbodige afdelingen; aan kaders om de zorg eenvoudig en laagdrempelig te maken; aan kaders die professionals (en gemeenten) houvast geven om nutteloze zorgproducten eruit te filteren; aan kaders voor professionals om antwoord te hebben op gezinnen die ten onrechte gebruik maken van zorg, zonder iedere zorgvrager te gaan wantrouwen; aan kaders die duidelijk maken wat verschillende vormen van jeugdhulp mogen kosten.
• Schep ruimte voor gemeenten om lokaal te organiseren wat lokaal kan, en maak helder wat juist regionaal/landelijk moet. De hulp die op gemeenteniveau vaak wordt ingezet kan door iedere gemeente lokaal worden ingevuld. Kader helder af welke hulp dat is en wat die hulp je waard is, maar geef de gemeenten ruimte om dit lokaal in te kleuren. De hulp die je minder vaak nodig hebt en die meer specialistische expertise vraagt moet regionaal en/of landelijk georganiseerd worden. Dit stelsel heeft juist drastische versimpeling nodig: waar het geld gaat naar vakmensen en niet naar de zakken van managers; waar voor iedereen duidelijk is wat de verschillende hulpvormen mogen kosten en wat de resultaten behoren te zijn. Een opzet waar nutteloze zorgproducten worden uitgebannen en zinvolle zorg volop de ruimte krijgt.

Er is in de jeugdzorg geen quick fix en er zal alleen goede jeugdzorg komen als de uitsluitende focus op kostenbesparing en de korte termijn verminderen. Daarom zijn Stichting Beroepseer en FNV Zorg & Welzijn de denktank Jeugdsprong begonnen voor een bewustzijnsverruiming langs de geschetste lijnen. We hopen dat de gemeenten daarvoor open staan.

AEF rapport https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2020/12/15/stelsel-in-groei

Denktank Jeugdsprong: https://beroepseer.nl/wp-content/uploads/2020/12/Jeugdsprong.pdf

Dorien Graas, Annemiek de Klein, Jeffrey Stevens, Thijs Jansen en Gerard van Nunen (red.) Écht doen wat nodig is. Pleidooi voor kleinschalige effectieve jeugdhulp, uitgave van Stichting Beroepseer 2018: https://beroepseer.nl

Thijs Jansen, directeur Stichting Beroepseer en initiatiefnemer/ lid Jeugdsprong.
Maaike van der Aar, bestuurder FNV Zorg & Welzijn en initiatiefnemer/ lid Jeugdsprong