De vraag die Frans van Waarden, socioloog en hoogleraar aan de Universiteit Utrecht, zich stelt en probeert te beantwoorden en te bespreken, ligt in de titel van zijn beschouwing besloten: “Was privatisering van het publieke domein wel in het publieke belang?” Hij schreef zijn beschouwing vorig jaar in opdracht van de Parlementaire onderzoekscommissie Privatisering en verzelfstandiging van overheidsdiensten van de  Eerste Kamer der Staten-Generaal.
Het blijkt dat degenen die privatisering destijds hebben ingevoerd, niet voldoende overwogen hebben wat de baten en de mogelijke kosten van de beslissingen zouden kunnen zijn. Het blijkt ook dat wij wel van onze volksvertegenwoordigers verwachten dat ze wijze, weloverwogen keuzes maken, maar dat dat niet zo vanzelfsprekend is.
Wat voor vragen zou een verstandige parlementariër zichzelf behoren te stellen? Van Waarden maakte een lijstje van die vragen:

1. Wat is privatisering eigenlijk?
2. Daarvan afgeleid: wat is eigenlijk publiek en wat privaat?
3. Wat zijn indertijd de redenen geweest – zowel logische als historische – om iets tot een publieke taak dan wel verantwoordelijkheid te maken?
4. Wat zijn omgekeerd redenen en motieven geweest om iets te privatiseren dat eerder bewust in publiek handen is genomen?
5. Welke verschillende vormen van privatisering zijn er te onderscheiden?
6, Wat zijn de reeds opgetreden dan wel nog denkbare of mogelijke gevolgen van privatisering? Daarbij zal een onderscheid gemaakt worden tussen verwachte en bedoelde gevolgen en onbedoelde en onverwachte.
7. Is bij de besluitvorming over privatisering voldoende rekening met deze laatste vraag en mogelijke antwoorden daarop gehouden? Is daarover nagedacht? Hebben dergelijke afwegingen een rol gespeeld in de politieke besluitvorming?
8. Zo nee, mag men dan concluderen dat ‘de politiek’ weinig doordacht gehandeld heeft, weinig rationeel en meer door ideologische overtuigingen gedreven is geweest?
9. Diverse gevolgen die hier geanalyseerd zullen worden liggen minder voor de hand en waren waarschijnlijk niet zo voorspelbaar. Het zou daarom de beleidsmakers uit het verleden niet aangerekend kunnen worden dat ze er indertijd geen rekening mee hebben gehouden.
Achteraf praten is gemakkelijk. Maar zou het daarom geen aanbeveling verdienen om dergelijke verder liggende gevolgen te betrekken in een evaluatie achteraf?

Privatiseren: ophouden of doorgaan?

Enkele van deze vragen zijn al eens eerder aan de orde gesteld in diverse evaluaties van het marktwerkingsbeleid. Al in 2002 bracht de Wiardi Beckman Stichting (‘Commissie Van Thijn’) het rapport ‘Privatisering en de hervorming van de publieke sector’ uit, waarin de socialisten – onder Paars fervente dragers van het neoliberalisme – zich begonnen af te vragen: Privatiseren: ophouden of doorgaan? De vragen die zij, twintig jaar geleden inmiddels, opwierpen, en de stellingen die ze poneerden, gelden nog steeds:

“Het gevoerde beleid roept vragen op die beleidsmakers en beleidsadviseurs indertijd vergaten te stellen… Welke normen en waarden dienen voormalige overheidsbedrijven te hanteren in hun bedrijfsvoering?… In dat licht bezien is het privatiseringsprogramma zoals dat de afgelopen jaren op nationaal en lokaal niveau is uitgevoerd, niet zozeer een  vergissing geweest, als wel een hervormingsproject dat:
a) te snel en vaak ook nonchalant is uitgevoerd;
b) dat onvoldoende doordacht is op negatieve bijwerkingen en op strijdigheid met andere, in integrale beleidskaders vastgelegde doelstellingen op lange termijn;
c) dat te weinig gedifferentieerd en onvoldoende op specifieke situaties toegesneden is uitgevoerd; en
d) veel te sterk gefixeerd is op één einddoel, nl. op hoog rendement gerichte exploitatie door particuliere ondernemingen – met voorbijgaan aan andere vormen van verzelfstandiging (waaronder overheids-N.V.’s; non-profit-organisaties) … Privatisering, een beperkt maar nuttig beleidsinstrument, is tot ideologie verheven.”

Evaluatie in eigen beheer uitgevoerd

Die aarzeling groeide verder na nog een aantal jaren ervaring met privatisering en bracht de FNV ertoe om in 2007 de studie Marktwerking: Timeout! te publiceren. Haar liberale sociale partner, het VNO/NCW, reageerde met het rapport Een Europa dat werkt.
Vervolgens liet ook de inmiddels gegroeide SP van zich horen met de driedelige studie van haar wetenschappelijk bureau (van Raak, Sas en Schouten) uit 2002 getiteld De uitverkoop van de energie, De uitverkoop van het openbaar vervoer en De uitverkoop van publieke diensten.

Naar aanleiding van dergelijke rapporten zijn er herhaaldelijk kritische Kamervragen gesteld, en is ook de regering om een evaluatie van het marktwerkingsbeleid verzocht. Dat onderzoek heeft het Ministerie van Economische Zaken vervolgens in eigen beheer uitgevoerd, zogenaamd omdat dat sneller zou gaan. Het rapport is in februari 2008 aan de Kamer aangeboden. Het behelst, volgens de begeleidende brief van de Minister “een feitelijke en systematische analyse van de ontwikkeling in elf sectoren sinds de introductie van marktwerking”. Die sectoren waren de luchtvaart, telecom, post, energie, spoorgoederenvervoer, het decentrale OV, de curatieve zorg, re-integratiediensten, de kinderopvang, het taxivervoer en het notariaat.
Niet geheel onverwacht kwam dat rapport uiteindelijk tot een positieve balans.

Het veel te beperkte perspectief van economen op markt, staat en samenleving

Aan die laatste studie kleven twee bezwaren. Ten eerste: In plaats van een onafhankelijke instelling met die evaluatie te belasten heeft het Ministerie dat decennia lang verantwoordelijk was voor dit privatiseringsbeleid besloten om de evaluatie zelf ter hand te nemen. Men heeft heel veel willen privatiseren, maar opmerkelijk genoeg was men niet bereid dan wel moedig genoeg om de evaluatie van het eigen handelen eveneens te ‘privatiseren’. Toch wel opmerkelijk voor een organisatie die zo hoog opgeeft van privatisering. Temeer omdat dit een klassiek geval is van een ‘slager die zijn eigen vlees keurt’. Als er nou iets is dat bij uitstek geprivatiseerd zou moeten worden dan is het wel de
evaluatie van het beleid van de overheid zelf.
Een tweede bezwaar is dat deze beleidsevaluatie uitgevoerd is door vrijwel uitsluitend economen en die zijn daarbij gehandicapt door het veel te beperkte perspectief van economen op markt, staat en samenleving. Finaal criterium voor waardering was de centrale positie van het principe van consumentensoevereiniteit.
Kortom: wat waren de gevolgen van de privatisering van een specifieke dienst voor de kosten en baten van de consument van die dienst? En dat opgevat in meest directe zin van het woord: hebben ze meer en betere kwaliteit van die specifieke goederen en diensten verkregen tegen lagere kosten?

Dat de beleidskeuzes ook wel eens gevolgen zouden kunnen hebben voor verder weg liggende kosten en baten in de samenleving en daarbij niet alleen voor de burger in zijn rol als consument, maar ook in zijn bredere rol als maatschappelijke en politieke actor, is bij die evaluatie geheel buiten beeld gebleven. Niet alleen zijn economische rechten, maar ook zijn bredere maatschappelijke, sociale, juridische en politieke rechten zouden wel eens geraakt kunnen zijn door dat privatiseringsbeleid.

De conclusie: politiek wordt steeds meer vervangen door economie

De conclusie van Van Waarden is dat privatisering leidt tot reductie van het publiek domein. Politiek wordt steeds meer vervangen door economie en de burger wordt gereduceerd tot consument. Daarmee treedt ook een verschuiving op in de dominante mechanismen van zeggenschap en controle op macht: van ‘voice’ naar ‘exit’.
Naarmate meer objecten en diensten uit het publieke domein verdwijnen, vermindert niet alleen de invloed van politici, maar ook van burgers die politici als hun vertegenwoordiger aan willen spreken. Als het goed is komt daar een invloed via de exit optie voor in de plaats. Worden we slecht behandeld door ziektekostenverzekeraar Achmea, dan snel naar Centraal Beheer. Vinden we het onzinnig dat Time-Warner padvinders verbiedt ‘Happy Birthday to You’ te zingen, dan niet meer naar films van die maatschappij gekeken. Kunnen we op die manier echter ook invloed op maatschappelijke processen uitoefenen? Als ik nooit meer naar een disco ga, voorkom ik daarmee een tweede Volendam-ramp? Is een boycot van Shell een voldoende middel om de luchtvervuiling tegen te gaan?

En wordt er nu beter naar de consument dan naar de burger geluisterd? In ieder geval is het machtsverschil tussen consument en menige private organisatie vaak groter dan tussen burger en politicus. De eerste is een relatie tussen individu en commerciële organisatie, de laatste is er een tussen individu en individu. Die commerciële organisatie wordt bovendien steeds groter door de voortgaande concentratie en fusietendens – die overigens nog aangewakkerd wordt door de privatisering. De fragmentatie van private kennis zet innoverende bedrijven ertoe aan concurrenten met kennisbezit in te lijven. Veel markten zijn inmiddels oligopolies. Daar staat slechts een zwak georganiseerde consument tegenover.
De consumentensoevereiniteit is in veel gevallen een theoretische fictie. En in ieder geval niet geschikt als sturingsprincipe voor de samenleving. In een democratie hoort het anders. Politiek gaat uiteindelijk boven economie. En dus volkssoevereiniteit boven consumentsoevereiniteit.

In zijn uiterste consequentie leidt marktwerking tot overbodigheid van de politiek

Wat is de limiet van een dergelijke ontwikkeling? De overbodigheid van de politiek! Een in zijn uiterste consequentie doorgevoerde liberalistische marktwerkingspolitiek, dwz. één die verwordt tot libertarianisme c.q. anarchisme, laat geen ruimte voor een politiek domein, geen rol voor een staat, voor oikos noch politeia. Waarom nog ter stembus gegaan als er steeds minder in de politiek beslist  wordt, als er steeds minder publieke ruimte is om in – en publieke belangen om over – te delibereren? Draagt verdergaande privatisering zo ook niet bij aan de veelvuldig betreurde ‘Politikverdrossenheit’? Het vervolgen van een privatiseringsbeleid tot in zijn uiterste consequentie zou daarom in zekere zin zelfmoord zijn voor politieke partijen. Misschien dat ze dan maar het beste kunnen fuseren met consumentenorganisaties. En de leden en activisten van de partijen? Voor hen is hooguit een rol weggelegd als juryleden in privaatrechtelijke geschillen over eigendomsrechten en economische transacties. Bureaucraten worden advocaten, politici worden (scheids)rechters, en burgers juryleden. Is dat onze visie van het toekomstige publieke domein? Zou dat niet een nieuwe en echte ‘tragedie van de commons’ zijn: het verdwijnen van de politeia … in een poging de eerste tragedie te overkomen?

Was Privatisering van het publieke domein wel in het publieke belang?  Een kritische beschouwing over het Nederlandse privatiseringsbeleid van de afgelopen decennia, door Frans van Waarden, Eerste Kamer, 64 pagina’s, april 2012. Downloaden op site Eerste Kamer: www.eerstekamer.nl

Frans van Waarden: www.researchgate.net/profile/Frans-Waarden