Een aantal in het oog springende grote overheidsprojecten zijn dramatisch slecht verlopen.
De politiek is verantwoordelijk roepen we allemaal. Dat is ook zo, en zij leggen in het openbaar de verantwoording af. Maar waar blijven de ambtenaren? Het zijn toch de ambtenaren die dit alles hielpen voorbereiden en uitvoeren? Hoe staat het met de kritische rol die zij hebben te vervullen? Hebben de ambtenaren geen eigen verantwoordelijkheid?
Een paar recente voorbeelden: de slechte aanpak van de stelselherziening van het Persoonsgebonden budgetn (Pgb). De miljarden verspillende ICT-projecten, bijvoorbeeld bij het UWV en de SVB. De reorganisatie van de politie, die veel van het politiewerk hinderde in plaats van vooruit hielp. De uitvoering van de decentralisaties van de zorg op lokaal niveau, die volgens de rechter veelvuldig leidt tot onrechtmatige – willekeurige – behandeling van kwetsbare burgers.

Op 22 september 2015 begon de Eerste Kamer met de behandeling van het wetsvoorstel normalisatie rechtspositie ambtenaren. Er werden zeer veel kritische en principiële vragen gesteld. Ook de senatoren van de partijen die het initiatief namen tot dit wetsvoorstel hebben nog lang geen ja gezegd, evenmin als de senatoren van de regeringspartijen. Op 10 november 2015 wordt het antwoord van de initiatiefnemers en de regering behandeld. Als dat wetsvoorstel uiteindelijk toch zou worden aanvaard, zullen de kritische verantwoordelijkheden van de ambtenaar verder uit het zicht verdwijnen denken velen. Ook de Tweede Kamer, die dit wetsvoorstel al goedkeurde, is daar niet helemaal gerust op. Daarom werd druk uitgeoefend op minister Plasterk om in een ambtenarenstatuut vast te leggen wat de kernwaarden voor publieke functionarissen zijn. Zou dat helpen zo’n statuut? We komen erop terug, na een korte beschouwing over de positie en de rol van de ambtenaar.

Ambtelijke weerwerk: verleerd of geweerd?

Het eerder genoemde slechte verloop van een aantal grote overheidsprojecten krijgt van verschillende zijden steeds weer dezelfde diagnose: de politiek wil teveel in een te korte tijd. Dat zou doorbroken kunnen worden als men voor de realisering van grote projecten en stelselherzieningen meer dan één kabinetsperiode de tijd kon nemen. De veel besproken ontideologisering van de politiek heeft daartoe nog niet geleid.

Ons bestuurlijke systeem heeft een aantal voorzieningen getroffen tegen te overhaaste en onverantwoorde beleidsvorming. Om er een paar te noemen: de Eerste Kamer die let op de kwaliteit van wetgeving, de Raad van State die vooraf adviezen uitbrengt, de Rekenkamer die toeziet op doelmatigheid, de Nationale ombudsman die de uitvoering en de bejegening van burgers kritisch toetst, toezichthoudende organen die erop letten dat partijen op diverse terreinen goed omgaan met de hen toebedeelde verantwoordelijkheden.

En de ambtenaren? Vervullen die ook een kritische rol? Zorgen die dat goed voorwerk en indien nodig goed wéérwerk wordt geleverd? Ambtenaren kunnen uiteraard niet zomaar iedereen passeren en met hun kritiek de openbaarheid zoeken. Dat kan trouwens ook in de private sector niet. Maar dat moet ook niet nodig zijn om weerwerk te leveren. Ze moeten aan de bel kunnen trekken zonder direct de klokkenluider te worden. Zonder zich buiten spel te plaatsen of buiten spel te worden gezét. Kennelijk zit het daar veelvuldig mis, want vaak “lekken” ambtenaren achteraf dat ze een mislukking allang hadden zien aankomen. We zagen dat de afgelopen maanden weer, toen er publiciteit kwam over de belangenverstrengelingen en miskleunen bij de ICT-projecten van de SVB.
Is dat omdat de ambtenaren hun verantwoordelijkheden onvoldoende nemen? Is het omdat interne kritiek lange tijd wordt gesmoord? Heerst er teveel een cultuur die tegenspraak en wéérwerk tot een angstige en gevaarlijke zaak maken?
De Nationale ombudsman signaleert al jaren dat de ambtelijke kernwaarden op de achtergrond geraakt zijn. Hij liet bijvoorbeeld zien dat er ook binnen de bestaande regels veel ruimte is om welwillend naar de wensen en belangen van burgers te kijken, en dringt aan om niet steeds de systeemwereld van de overheid voorrang te geven boven de leefwereld en belevingswereld van de burgers. Hij bracht in 2012 een zogenaamde behoorlijkheidswijzer uit waarin deze morele beginselen zijn uitgewerkt tot 22 normen voor gedrag van de overheid en haar ambtenaren.
Op 25 augustus 2015 publiceerde de Nationale ombudsman het rapport Pgb-trekkingsrecht en de (niet) lerende overheid waaruit blijkt dat de Nederlandse overheid niet wil luisteren.
Een citaat: “Maar door gedurende de voorbereiding de nadruk steeds meer op fraudebestrijding te leggen… leek het perspectief van de burger zich gaandeweg het proces te hebben verlegd naar het eigen systeem.”

Morele maatsteven voor de overheid vergeten?

Voor de uitvoerenden binnen de overheid hebben we de eerdergenoemde behoorlijkheidswijzer. In het bijzonder voor de beleidsmakers en beslissers kennen we al heel lang de zogenaamde algemene beginselen van behoorlijk bestuur (abbb’s). Deze zijn verankerd in wetgeving en jurisprudentie. Die hebben veel geholpen het overheidsbestuur aan haar morele maatstaven te houden, denk aan de aloude beginselen van rechtsstatelijkheid, rechtmatigheid en rechtvaardigheid. Maar het blijkt steeds weer dat bestuurders en ambtenaren er niet goed genoeg voor opkomen. Veel juridisch opgeleide ambtenaren kennen ze, een enkele bestuurskundige ook. Maar soms krijg je de indruk dat nogal wat ambtenaren niet zo veel besef hebben van wat het betekent om in de positie van de overheid beleid en regels te maken, of voorzieningen toe te delen aan burgers.
Ligt het aan die tekortkoming – en wellicht aan de te grote politieke druk en tijdsdruk – dat de rechter bij de uitvoering van de decentralisaties in de zorg veelvuldig tot de conclusie moest komen dat onrechtmatig is gehandeld, omdat tegen een of meerdere van deze beginselen is gezondigd, bijvoorbeeld tegen de regel dat zorgvuldig onderzoek moet worden gepleegd (naar de omstandigheden van de cliënt)?
Om de eerdergenoemde beginselen goed te kunnen toepassen is een vorm van moreel besef nodig: een rechtsstatelijk – democratisch en professioneel besef. Het feit dat juist de overheid zware en onverenigbare belangen moet afwegen schept bijzondere verplichtingen. Voor de bestuurders, maar ook voor de ambtenaren. Bij de gaswinning in Groningen bijvoorbeeld. Daar gaat het om de afweging tussen het belang van de exploitatie van het Groningse gas enerzijds, en de veiligheid van de Groningse bewoners anderzijds. Beide belangen hadden de opeenvolgende ministers van Economische Zaken onder hun hoede.
Voor het laatste belang hebben we een toezichtsorgaan, het Staatstoezicht op de Mijnen.
Dat valt onder dezelfde minister, maar de ambtenaren die daar werken moeten wel de nodige onafhankelijkheid en objectiviteit betrachten bij dat toezicht. Oók tegenover de minister. Dat zijn de kernwaarden van haar bestaan. En die heeft ze volgens de Onderzoeksraad voor de Veiligheid onvoldoende serieus genomen. Pas ná de zware beving in 2013 heeft ze echt kritisch van zich laten horen. En zo werd meer op het gas gelet dan op de bewoners.

Minister Plasterk: een krachtig ambtenarenstatuut?

Die onafhankelijkheid en objectiviteit zijn waarden die niet alleen gelden voor toezichtsorganen en hun ambtenaren. De Britten hebben al langere tijd een ambtenarenstatuut – de Civil Service Code – waarin deze waarden prominent zijn opgenomen. Daarin is geregeld dat een ambtenaar geen “onwelgevallige feiten of relevante overwegingen” mag weglaten als hij een advies geeft. Ook voor de ministers is er een code, die regelt dat ook bewindslieden aan publieke waarden zijn gebonden, en dat zij adviezen serieus moeten nemen.

Als de Eerste Kamer instemt met het eerdergenoemde wetsvoorstel dan zal de rechtspositie van ambtenaren worden genormaliseerd, meer gelijkgetrokken met die van werknemers in de particuliere sector. Om te voorkomen dat daarmee ook het besef van de bijzondere rol en verantwoordelijkheden van publieke functionarissen verloren gaat, hebben leden van de Tweede Kamer er bij minister Plasterk op aangedrongen te komen met een ambtenarenstatuut waarin de kernwaarden voor publieke functionarissen worden vastgelegd. Hij wil dat in de loop van dit jaar doen.
In het slechtste geval zal hij volstaan met een paar mooi klinkende, vage publieke waarden. Hij kan echter een stap verder gaan door in zijn ambtenarenstatuut de publieke en professionele waarden die in het voorgaande aan de orde kwamen op te nemen. Dat zou betekenis geven aan het ambtelijk vakmanschap.
Nog mooier zou het zijn als hij dit ambtenarenstatuut zou inzetten als onderdeel van een programma dat de ambtenaar opleidt tot een professional, die leert om zijn verantwoordelijkheden richting politiek én samenleving te herkennen en te hanteren.
En laat het ambtelijk topmanagement de politieke leiding eraan houden recht te doen aan professionele adviezen. Als de ambtelijke en politieke leiding zich daaraan willen binden, dan ontwikkelt zich – normalisering of niet – een (moreel) recht op ambtelijk vakmanschap.

De auteurs reiken de minister en zijn ambtenaren een aantal bouwstenen aan voor het ambtenarenstatuut, in het Jaarboek Integriteit 2015. Het verschijnt in november 2015 bij het Bureau Integriteit Openbare Sector (BIOS): www.integriteitoverheid.nl
De Stichting Beroepseer start een rubriek – De beste kant van u als ambtenaar – waar ambtenaren hun ervaringen met de morele dimensies van hun vakmanschap kunnen delen: https://beroepseer.nl

U P D A T E

Hoofdstuk 5: Bouwstenen voor een krachtig ambtenarenstatuut, door Thijs Jansen en Hans Wilmink, in Jaarboek Integriteit 2015, pagina 40, BIOS Klik hier.