Groningen, ver van Den Haag en ver van de rechtsstaat?

Je zult er maar wonen, in Groningen, daar waar gas wordt geboord .  Gasboringen hebben er aardbevingen en bodemdaling veroorzaakt, en grote schade aan gebouwen en woningen toegebracht. Om nog maar niet de spreken van de immateriële schade voor het leven van de bewoners, door de angst voor nieuwe bevingen en verzakkingen en de jarenlange onzekerheid over wat er met hun huis gebeurt.
Alle Nederlanders hebben grote voordelen gehad van de gaswinning, gas winnen was in het algemeen publiek belang. Pas de laatste jaren wordt het voor alle Nederlanders duidelijk welke onevenredige risico’s de Groningers daarvoor liepen, en welke schades zij leden. Dan behoren zij extra te worden beschermd tegen de gevaren (preventief) en gecompenseerd waar die schade zich voordoet. Het klinkt wrang tegen de achtergrond van al die narigheid die de Groningers beleven, maar je zou zeggen: een perfecte casus om te laten zien hoe de rechtsstaat werkt. Neen, hoe de rechtsstaat zou móeten werken. 

Leert de rechtsstaat van Groningen?

Die bescherming (vooraf) en die compensatie (bij schade) is onvoldoende geboden.
De gevaren van de gaswinning zijn lange tijd onderschat. De modellen waarop de berekeningen zijn  gebaseerd bieden veel meer onzekerheden dan werd toegegeven. Die les wordt nu duidelijk getrokken door de Mijnraad, in haar advies van 29 juni jl.¹) De bewoners is een werkelijkheid voorgehouden die niet klopte, en die haaks kwam te staan op hun eigen belevingswereld.
En als er dan schade ontstond moest de burger aantonen dat dit door de gaswinning kwam. Zware, tijdrovende, en voor de bewoners zenuwslopende procedures.
Mede naar aanleiding van de ervaringen in Groningen is sinds 2016 de omgekeerde bewijslast ingevoerd voor dit soort gevallen. De wet zegt: “Indien binnen het effectgebied van een mijnbouwwerk schade ontstaat, die naar zijn aard mijnbouwschade zou kunnen zijn, wordt vermoed dat die schade door de aanleg of de exploitatie van het mijnbouwwerk veroorzaakt is. “

Nieuwe hoop, geschonden vertrouwen

Het vorige kabinet (minister Kamp) nam een gasboorbesluit waarover de Raad van State oordeelde dat onvoldoende aandacht geschonken is aan rechtsstatelijke zorgvuldigheidsnormen bij de voorbereiding én de uitvoering van dat besluit.
Dit kabinet (minister Wiebes), besluit eind maart om de gaswinning versneld af te bouwen (stoppen in 2030). Dat besluit wordt met gejuich en opluchting ontvangen door de Groningers.  Maar het vertrouwen van de Groningers krijgt opnieuw een flinke dreun als de minister eind mei stelt dat dit besluit om een andere risicoberekening vraagt, en om een andere normering voor de al lopende versterkingsoperatie voor de gebouwen. Met een groot aantal bewoners (2500 gevallen) zijn al afspraken gemaakt over de versterking. Nog eens enkele duizenden gevallen zitten in de pijplijn.
Komt wéér alles op losse schroeven? De Nationaal Coördinator Groningen (de NCG) Alders stelt zijn functie ter beschikking. Hij verklaart niet meer te kunnen functioneren als de minister het vertrouwensbeginsel (een eis van behoorlijk bestuur) schendt en ook het gerechtvaardigd vertrouwen aan zijn laars lapt dat de burgers volgens privaatrecht mogen hebben.

Wat hebben we aan onze rechtsstaat? Twee lessen uit Groningen

De minister vraagt vier instanties en een panel van hoogleraren om advies  over de risico’s van de gaswinning en over de aanpak van de versterking van gebouwen. Hij vraagt de Mijnraad (een adviesorgaan van de regering) om daar een “integrerend advies” van te maken.

Dat advies van de Mijnraad bevat een paar zeer belangrijke lessen als het gaat om de rechtsstatelijke omgang met een ingewikkelde publieke kwestie die hier aan de orde is.
De eerste les die ik wil noemen zit een beetje verstopt in een bijlage (Een beschouwing over modellen, bijlage A3), en die zou veel meer (ook politieke) aandacht verdienen: de risicobeoordeling die de overheid toepaste is gebrekkig geweest. Men ging bij het berekenen van de  risico’s uit van modellen die alleen dán tot heldere en betrouwbare resultaten kunnen leiden als er veel kennis is over zowel de kans dat er zich een beving voordoet, als over de effecten van een beving. Echter, de kennis over beide  is gebrekkig. Dus kan een dergelijke risicoanalyse niet leiden tot een harde en betrouwbare risicobeoordeling. Er zijn in zo’n geval regelmatig herinterpretaties nodig; de Mijnraad adviseert dan ook de risicoberekeningen jaarlijks opnieuw uit te voeren.

Ik zie dat onze politici en bestuurders met dit soort onzekerheden moeilijk kunnen omgaan. In de drang om besluiten te nemen en deze zoveel mogelijk als  onomstreden  te presenteren, ziet ze die onzekerheden zelf onvoldoende onder ogen . Laat staan dat ze die onzekerheden deelt met de burgers. Men hanteert de modellenuitkomsten als een vaststaande werkelijkheid. Bij het eerdergenoemde gasbesluit van minister Kamp legde de Raad van State haar zere vinger precies op dát onderdeel van de politieke afweging. Bij een afweging in een kwestie als deze is het onvermijdelijk dat men risico’s neemt, maar men heeft onvoldoende duidelijk gemaakt welke consequenties de risico’s hebben voor de gemaakte keuzen. Hier zijn dus twee grote democratisch–rechtsstatelijke tekortkomingen met elkaar vervlochten:  de publieke belangenafweging gebeurt onzorgvuldig, en deze wordt niet gedeeld met de burgers.

De tweede les wordt ook in een  bijlage uitgelegd, maar is ook een hoofdthema geworden in het advies zelf: behoorlijk bestuur vergt een open en fatsoenlijke omgang met burgers (bijlage A2: Een beschouwing over behoorlijk bestuur).
Behoorlijk bestuur vergt niet alleen dat we goed omgaan met de systemen en de regels, maar ook dat we burgers eerlijk behandelen en daarbij rekening houden met hun omstandigheden. Natuurlijk mag de overheid  – op basis van een nieuwe situatie en een nieuwe risico-inschatting –  wel de normen voor de verbeteringsplannen veranderen. Maar dan moet ze met de burgers met wie afspraken zijn gemaakt of voor wie verwachtingen gewekt zijn in dialoog gaan over de toepassing ervan. Dialoog, dat betekent dus een tweezijdige relatie aangaan: niet eenzijdig afdwingen en opdringen. Maar: hoor en wederhoor toepassen; én de preferenties en risicoacceptatie van de burgers  erkennen, dus de burgers invloed toekennen op de beoordeling van hun situatie. Deze burgers moeten dus zelf mede kunnen bepalen of ze willen blijven en verbeteren, of weggaan en een vervangende huisvesting krijgen.

Worden de lessen geleerd?|

Op 3 juli 2018,  twee werkdagen na verschijning van het advies van de Mijnraad,  heeft minister Wiebes zijn reactie aan de Tweede Kamer gezonden.²) Dan heeft hij die lessen dus snel geleerd? In ieder geval wel een andere les die het advies ook noemt, namelijk dat vertrouwen te voet kómt en te paard gáát. Snelheid was ook wel geboden gezien alle commotie, onzekerheden, verwarring en wanhoop.  Hij kondigt aan dat ook de geadviseerde dialoog met de bewoners wordt aangegaan,  en  daar waar al versterkingsadviezen zijn afgegeven zal de versterking doorgaan als de bewoners dat willen.
Maar daar waar verwachtingen zijn gewekt komt het eerste addertje al boven het gescheurde gras uit. De brief stelt dat de mate waarin verwachtingen zijn gewekt in het ene geval “van een andere orde” is dan in het andere geval. Tja. Daar zal dus veel afhangen van het behoorlijke optreden van de partners in de regio en van de nieuwe (interim) Nationaal Coördinator voor Groningen.

De andere les over de gebrekkige risicoafweging en de verkeerde toepassing van modellen heeft de minister bekwaam verstopt in zijn brief.  Een heel dun draadje uit deze advieslijn pakt hij op door toe te zeggen een tijdelijke onzekerheidsmarge toe te voegen, waardoor hij met een grotere groep bewoners/eigenaren in gesprek gaat over lichte versterkingsmaatregelen.  Verder niets hierover. Kennelijk denkt hij dat dit vooral over een verleden gaat waarvoor  hij geen verantwoordelijkheid draagt. Of denkt hij dat zijn nieuwe gasbesluit dit nu tot een academische en achterhaalde kwestie  maakt?  Hij spreekt vrijuit over conservatieve aannames en een achterhaald winningsscenario, suggererend dat de Groningse toekomst nu geheel  in zijn goede handen is. Hij gaat dus ook niet in op het advies om jaarlijks risicoberekeningen uit te voeren en daarover meer transparantie te bieden.  Is er de komende twaalf jaar, tot de gaswinning stopt in 2030, geen enkel risico?

Aan het advies van de Mijnraad om ook tot een nieuw toekomstperspectief voor Groningen te komen – het advies spreekt van het “helen” van de regio – wijdt de minister wel een paar slotzinnen. Hij wil koersen op een ambitieuze meerjarige aanpak en komt daar na de zomer op terug.
Die aanpak zal kansloos zijn als de risico’s – ook de toekomstige – niet met meer open vizier in de afwegingen worden betrokken. En van helen kan geen sprake zijn als de oproep tot een eerlijke dialoog met de burgers niet serieus genomen wordt door de betrokkenen in de regio.
Laten we de ontwikkelingen in Groningen kritisch volgen. Dan helpen we de Groningers een beetje en het komt ook onze rechtsstaat ten goede.

Noten
¹) Tweede Kamer, vergaderjaar 2017-2018, 33529 nr. 491
²) Adviezen versterkingsopgave Groningen en vervolg. Kenmerk DGBI-DR/18159662

Hans Wilmink vervulde tot zijn pensionering in 2013 diverse ambtelijke functies bij het ministerie van BZK. Hij is sinds jaren voortrekker van Beroepseer en maakt deel uit van het Alternatieven-kabinet.