Hoe bureaucratie zich heeft ontwikkeld in de afgelopen tweehonderd jaar. Een overzicht

In zijn nieuwe boek The utopia of rules – On technology, stupidity, and the secret joys of bureaucracy dat op 24 februari 2015 is gelanceerd, onderzoekt David Graeber hoe bureaucratie zich heeft ontwikkeld in de afgelopen tweehonderd jaar. De geschiedenis laat zien hoe bureaucratie onze ideeën beïnvloedt en hoe regels en reglementen ons dagelijks leven beheersen. Is technologie onze redding, of juist een instrument in handen van de staat om nog meer controle uit te oefenen? En, moeten politiemensen, leraren, artsen en verpleegkundigen de helft van hun tijd blijven besteden aan het invullen van formulieren?
Het sociologisch woordenboek definieert bureaucratie als een organisatiestructuur, gekenmerkt door aan regels onderhevige procedures, verdeling van verantwoordelijkheid, hiërarchie en onpersoonlijke relaties.

David Graeber is antropoloog en werkt momenteel als hoogleraar aan de London School of Economics. Daarvoor was hij verbonden aan de Amerikaanse Yale-universiteit en, van 2008 tot voorjaar 2013, aan het Goldsmith’s College van de Universiteit van Londen. Hij speelde een actieve rol in de Occupy Wall Street-beweging waarover hij het in 2013 gepubliceerde boek The Democracy Project schreef. Hij is bekend geworden door zijn boek Debt: The First 5000 Years uit 2011 waarin hij pleit voor herziening van onze ideeën aangaande schulden. Een schuld moet niet als een onbeweeglijke muur worden beschouwd maar als een muur die afgebroken kan worden als de noodzaak zich daartoe aandient.

We zijn gewend geraakt aan bureaucratie

In zijn artikel In regulation nation schrijft Graeber dat de term bureaucratie medio twintigste eeuw veelvuldig gebezigd werd, vooral in de jaren zestig en zeventig. Wetenschappelijke boeken als A general theory of bureaucracy van Elliott Jaques, populaire boeken als Het Peter principle: Why things always go wrong en films als Playtime van Jacques Tati hadden tot thema bureaucratie. Iedereen scheen aan te voelen dat er over de eigenaardigheden en absurditeiten van de bureaucratie gediscussieerd moest worden omdat ze zeer bepalend bleken voor het moderne leven.

Volgens Graeber is die belangstelling voor bureaucratie weggeëbd: “We zijn er misschien aan gewend geraakt. Als we erover praten gebruiken we nog aan de jaren zestig en zeventig ontleende termen. De sociale bewegingen van de jaren zestig waren over het algemeen links geïnspireerd, maar ze waren tevens opstanden tegen de bureaucratische mentaliteit, het grauwe functioneren van zowel het staatskapitalisme als het staatssocialisme en het zieldodende conformisme van de welvaartsstaat van na de oorlog”. In plaats van sociale controle, stonden de opstanden van de jaren zestig voor individuele expressie en spontaan kameraadschap.

Behoefte aan administreren

Sinds het uiteenvallen van de welvaartsstaat vinden we zulk soort opstanden curieus. Rechts hanteert de taal van het anti-bureaucratisch individualisme en hamert op “marktconforme oplossingen” voor elk sociaal probleem, en mainstream links beperkt zich tot het redden van de laatste resten van de oude welvaartsstaat. Het heeft stilzwijgend ingestemd met – en was daar vaak leidend in – traditioneel rechtse praktijken om de regering “efficiënter” te maken door middel van privatisering van publieke diensten of het inlijven van “marktprincipes”, “incentive marketing” en “marktgebaseerde” verantwoordingsprocessen.
Het resultaat is een politieke ramp.

Het idee dat de markt op een of andere manier tegenover de regering staat en daar onafhankelijk van is, raakte sinds de negentiende eeuw in zwang en heeft geleid tot de rechtvaardiging van een laissez-faire economie. Maar, dergelijke politieke praktijken hebben nooit geleid tot een afname van de rol van de staat. In de late negentiende eeuw heeft een steeds liberaler wordende maatschappij in Engeland bijvoorbeeld niet geleid tot een vermindering van de staatsbureaucratie, maar tot het tegendeel: de continue aanwas van klerken, griffiers, inspecteurs, notarissen en politiemensen – dezelfde mensen die de liberale droom van vrije contracten tussen autonome individuën hielpen verwezenlijken.
Om de vrije markteconomie te kunnen handhaven, bleek er behoefte aan veel administreren, veel meer dan gebruikelijk was in een absolute monarchie zoals die van Lodewijk de Veertiende.
Hetzelfde effect was waar te nemen in Amerika tijdens de regering van Ronald Reagan, of in Rusland na de de val van de Sovjet-Unie, waar tussen 1994 en 2002 het aantal ambtenaren met een kwart miljoen is toegenomen.

Bureaucratie is synoniem geworden voor staatsbemoeienis

Deze paradox is overal te vinden en volgens Graeber hebben we daarom ook te maken met een algemeen sociologisch gegeven. Hij noemt het de IJzeren wet van het liberalisme: elke markthervorming of elk regeringsinitiatief gericht op vermindering van bureaucratische regelgeving en stimulering van de markt, zal uiteindelijk zowel het aantal regels en bureaucraten doen toenemen als de hoeveelheid administratie van de staat. De Franse socioloog Emile Durkheim had dit verschijnsel al waargenomen aan het begin van de twintigste eeuw, en vijftig jaar later hebben zelfs rechtse critici als F.A. Hayek toegegeven dat markten zichzelf niet reguleren: ze hebben een leger aan administratieve krachten nodig om te kunnen blijven doorgaan.

Het enige alternatief voor “de bureaucratie” zou “de markt” zijn, en dat betekent tegenwoordig dat een land gerund zou moeten worden als een onderneming. Bureaucraten moeten plaatsmaken voor de magie van de markt. “Democratie” is synoniem geworden voor “de markt”, net zoals “bureaucratie” synoniem geworden is voor “staatsbemoeienis”.

Dat is niet altijd zo geweest. In de negentiende eeuw was de economie van de Verenigde Staten en Groot-Brittannië gebouwd op familiebedrijven en grote financiele instellingen. De groei van Amerika als wereldmacht ging gepaard met een andere groei, die van het corporatieve Amerika. Anders gezegd: van het bureaucratische kapitalisme.
In de destijds opgerichte moderne, grote bedrijven paste men publieke bureaucratische methoden toe. Die werden in de particuliere sector op grote schaal noodzakelijk geacht omdat ze efficiënter waren dan de informele en persoonlijke netwerken van familiebedrijven. De socioloog Max Weber had dat waargenomen aan het begin van de twintigste eeuw. Amerikanen waren geneigd publieke en particuliere bureaucratieën met elkaar te vermengen. Ze hadden er niets op tegen dat de staat gerund zou worden als een bedrijf, ze gingen er eenvoudigweg vanuit dat de staat en de grote bedrijven al op dezelfde manier gerund werden.

Direct na de Tweede Wereldoorlog nam Amerika de rol van werelmacht van de Britten over en begon het meteen met het oprichten van de eerste internationale  bureaucratische instellingen: de Verenigde Naties, het Internationale Monetaire Fonds, de Wereldbank en de voorloper van de Wereldhandelorganisatie, GATT. Het Britse Rijk had zoiets nooit geprobeerd. Zelfs toen de Britten grote bedrijven als de East India Company oprichtten, was het doel daarvan òf de handel met andere landen vergemakkelijken òf die landen veroveren. De Amerikanen probeerden alles en iedereen te beheren.

Industriële jaarplanning in sovjet-stijl

Bureaucratische structuren en methoden begonnen in de jaren dertig steeds opvallender het leven van gewone mensen binnen te dringen. Het idee dat het woord “bureaucraat” een synoniem zou kunnen zijn voor “ambtenaar” stamt uit deze periode. Van het begin af aan werkte de regering van president Roosevelt nauw samen met grote firma’s als Ford, Coca-Cola en Procter & Gamble die legers aan advocaten, ingenieurs en bedrijfsbureaucraten in dienst hadden. De Tweede Wereldoorlog zorgde vervolgens voor de expansie van een gigantische Amerikaanse militaire bureaucratie. Er ontstond een samenwerking tussen militaire en bedrijfsbureaucraten waardoor er ook in de V.S. een industriële jaarplanning in sovjet-stijl ontstond, al zou men dat nooit toegegeven.

Vanaf de jaren zeventig begon de financiële sector met het domineren van de economie van de V.S. waardoor het nog moeilijker werd onderscheid te maken tussen publiek en privaat. Oorzaak waren de methoden die grote bedrijven toepasten: o.a. door de mazen van een wet kruipen en het inzetten van lobbies en juristen. Het meeste papierwerk bevindt zich in de schemerzone tussen publiek en privaat. Hoewel het op het oog privaat is, zit het vastgeplakt binnen een kader dat ontworpen is door de regering die nauw samenwerkt met particuliere bedrijven.

Men hoeft bij Graeber niet aan te komen met woorden als deregulering en hervorming, die algemeen geacht worden goed te zijn omdat ze minder bureaucratie zouden betekenen. Deze volgens hem ideologisch geïnfecteerde termen brengen linkse mensen in een lastig parket omdat ingaan tegen deregulering suggereert dat men meer regels wenst en dus meer mannen in grijze pakken die vrijheid in de weg staan.

Deze hele discussie is evenwel gebaseerd op valse vooronderstellingen. Er bestaat niet zoiets als een ongereguleerde bank. Banken zijn instituties met een garantie van de staat om transacties af te sluiten. De staat reguleert alles, van bankreserves tot rentes, van salarissen tot boetes, van veiligheidsvoorschriften tot het bewaren van gegevens en hoe cliënten voorgelicht moeten worden over rechten en verantwoordelijkheden.
Dereguleren wil dus niet zeggen “de structuur veranderen op een manier die ik wil”, maar dereguleren heeft in het bankwezen de betekenis gekregen van het verdwijnen van middelgrote bedrijven en de opkomst van een handjevol de markt dominerende financiële conglomeraten.

De totale bureaucratisering

Graeber noemt dit proces – waarin de geleidelijke fusie van publieke en private macht volgestouwd wordt met reglementen en voorschriften met als doel rijkdom te vergaren in de vorm van winsten – de “totale bureaucratisering”.
Het is het resultaat van de groeiende macht van financiële instellingen in een zwaar verbureaucratiseerd na-oorlogs Amerika. In het verleden had je overeenkomsten met werknemers, nu zijn er overeenkomsten met investeerders. De econonoom John Galbraith zei lang geleden al dat als je een bedrijf begint om parfum, melk of vliegtuigrompen te produceren, de daar werkende mensen zich concentreren op verbetering van het product en de productie. Ze denken niet aan wat het meeste oplevert voor de aandeelhouder, maar delen een algemeen belang.
In plaats van particuliere investeerders, kregen we investeringsmaatschappijen, investeringsbanken en beleggingsfondsen. We zijn naar de wereld gaan kijken door de bril van de investeerder.

Een geslaagde politieke revolutie

Volgens Graeber kan het proces worden beschouwd als een geslaagde politieke revolutie die zonder bondgenoten en instemming van de middenklasse nooit had kunnen slagen. De middenklasse is dan ook voorgehouden dat zij een aandeel zou krijgen in het financieel-gedreven kapitalisme.
De verschuiving ging ook gepaard met een culturele transformatie. Er ontstond een soort nieuwe taal in het bedrijfsleven, deels ontleend aan de zelfverwerkelijkingsbewegingen van de jaren zeventig als EST en Mind Dynamics, die bol stond van termen als visie, kwaliteit, stakeholder, leiderschap, excellentie, innovatie, strategische doelen en best practices.
Al met al kunnen we stellen dat de gevolgen van de alliantie tussen de staat en de financiële sector in veel opzichten lijken op de ergste bureaucratische excessen van de Sovjet-Unie, of op die van achtergebleven gebieden van Afrika en Zuid-Amerika waar certificaten als diploma’s en vergunningen vaak beschouwd worden als een soort fetisj, magische objecten met macht. Sinds de jaren tachtig tonen “ontwikkelde” economieën waaronder de V.S., een explosie aan credentialisme^*).

Graeber wijst en tenslotte nog op dat we allang weten dat niet iedereen gelijk is voor de wet en dat wetten en regels gebruikt worden als een instrument van willekeurige, persoonlijk macht. Bureaucratie heeft altijd zo gewerkt. Op zich was dat niet zo’n punt want mensen kregen in het verleden alleen zo nu en dan te maken met de bureaucratie, bij het registreren van hun vee bijvoorbeeld. Maar de explosieve groei van de bureaucratie in de laatste tweehonderd jaar, die nog eens versneld is in de afgelopen veertig jaar, betekent dat we steeds meer te maken hebben met bureaucratie. We leven niet meer in een maatschappij maar in een op credentialisme^*) gebaseerde reuzenmeritocratie.

^*) Credentialisme treedt op als diploma’s een instrument worden voor bepaalde statusgroepen om toegang te krijgen tot de banenmarkt of om een monopoliepositie te beschermen die garant staat voor een hoge beloning en baanzekerheid. Het opleidingsniveau van een bevolking kan stijgen als gevolg van de onderlinge strijd om posities, maar zo’n ontwikkeling draagt niet bij aan de maatschappelijke welvaart. Zie het boek van Randall Collins: The Credential Society, 1979.

The Utopia of Rules – On Technology, Stupidity, and the Secret Joys of Bureaucracy door David Graeber is uitgegeven bij Melville House, New York, 2015

In regulation nation, door David Graeber, Rigorous intuition, 15 februari 2015: www.rigorousintuition.ca

Hate bureaucrats? Then stop supporting violent states, Kirkus Reviews Issue: Jan. 1st, 2015: www.kirkusreviews.com

www.kirkusreviews.com/book-reviews/david-graeber/the-utopia-of-rules/

Trailer film Playtime van Jacques Tati: https://www.youtube.com/watch?v=zrYB8hgyq4s

Foto’s: Scenes uit de film Playtime van Jacques Tati

U P D A T E

David Graeber spreekt op zaterdag 7 maart 2015 om 12.00 uur in het Maagdenhuis in Amsterdam waar studenten sinds 25 februari 2015 actie voeren.
Adres: Spui 21, Amsterdam.