Geef ambtelijke meningsuiting en demonstratierecht eenduidige kaders

Onder ambtenaren is de afgelopen jaren sprake van een toenemend openlijk activisme onder verwijzing naar de rechtsstaat. Een prominent voorbeeld hiervan is ‘Ambtenaren en de Grondwet’ die de afgelopen anderhalf jaar protesteert tegen het Gaza-beleid van de Nederlandse regering. Al meer dan 85 weken vindt er in de lunchpauze voor het Ministerie van Buitenlandse Zaken een sit-in plaats. De ambtenaren achten het regeringsbeleid in strijd met Nederlands en internationaal recht. Ze wijzen op artikel 90 van de Grondwet: ‘De regering bevordert de ontwikkeling van de internationale rechtsorde’.

Op basis daarvan verwijten zij dat de regering geen consequenties trekt uit het oordeel van het Internationaal Gerechtshof in Den Haag. Daarin staat dat Israël “onmiddellijke en effectieve maatregelen” moest treffen om de Palestijnen in de Gazastrook te beschermen tegen het risico van genocide door te zorgen voor voldoende humanitaire hulp en basisvoorzieningen. Dit oordeel is gebaseerd op het Genocideverdrag dat door Nederland is geratificeerd. Aangesloten staten moeten volgens dit verdrag genocide voorkomen en de ambtenaren verwijten de regering daarin nalatigheid.

Dit ambtelijke activisme heeft voor sommigen een schimmige status. We weten niet of de regering en ambtelijke top dit goedkeuren, of slechts gedogen. Er zijn Kamervragen over gesteld door partijen die kritisch zijn op het gedrag van de ambtenaren. Het is ook niet bekend of individuele ‘activisten’ op de werkvloer geconfronteerd worden met consequenties.  Dit terwijl wetten en internationale verdragen hierover helder zijn: wat de ambtenaren doen, is toegestaan, ook als de ministers het er niet mee eens zijn.

We noemen het censuurverbod op de vrijheid van meningsuiting in artikel 7 van de Grondwet. Daarin staat dat je niet vooraf toestemming hoeft te vragen voor jouw uiting en dat deze ook niet vooraf verboden kan worden. Hooguit achteraf kan een uiting beoordeeld worden, bijvoorbeeld door de rechter of de werkgever. Zo is het ook geregeld volgens de Ambtenarenwet. Daarnaast noemen we artikel 10 EVRM (Europees Verdrag Rechten van de Mens), dat niet alleen de vrije meningsuiting, maar ook de vrije nieuwsgaring als mensenrecht regelt. De gedragscode en de handreiking zouden hiermee in overeenstemming moeten zijn.

De eigen documenten van de overheidswerkgever, met name de Gedragscode Integriteit Rijk, bevatten onduidelijke ‘uitgangspunten’, terwijl een gedragscode duidelijke gedragsregels moet bevatten, die overeenkomen met wat er in de wet staat. De code maant ambtenaren ‘voorzichtig te zijn met het openlijk ventileren van persoonlijke opvattingen’ en ‘eerst met hun collega’s en/of hun leidinggevende te spreken’. Nog onduidelijker is de Handreiking Online Communicatie Rijksambtenaren. Die bestempelt ambtenaren als ambassadeurs van het rijk. Er staat: ‘Twijfel over je bijdrage? Vraag je af of je: Je collega’s nog recht in de ogen kunt kijken na plaatsing? Je goedkeuring zou krijgen van je baas? Je op je gemak zou voelen als jouw bijdrage de volgende dag in de krant zou staan?’

Deze eigen regels zijn onduidelijk en op zijn minst niet in de geest van het geldende recht. De maningen miskennen dat het activisme gevat moet worden in termen van demonstratierecht en vrije meningsuiting.  De gedragscode en handreiking omzeilen het grondwettelijk censuurverbod .

In plaats van als werkgever voor deze rechten te gaan staan, worden ambtenaren met vaagheid en een beroep op eigen verantwoordelijkheid ontmoedigd om frank en vrij voor de rechtsstaat op te komen.

Deze onduidelijkheid geldt ook voor andere rechten en plichten inzake rechtsstatelijke verantwoordelijkheden. Gedragsregels voor de toepassing van belangrijke regels in verdragen, Algemene verordening gegevensbescherming, Algemene wet bestuursrecht en Wet open overheid en de beginselen van behoorlijk bestuur ontbreken vrijwel geheel. Het verbod op corruptie komt er bekaaid van af en het aannemen van geschenken is niet goed geregeld. De vraag of sprake is van belangenverstrengeling wordt ten onrechte aan de eigen beoordeling overgelaten. Kijken we naar hoe dit in andere landen, maar ook in richtlijnen van de OESO wordt behandeld, dan loopt Nederland fors achter.

Het is voor iedereen van groot belang dat het gedragskader fors bijgewerkt wordt zodat ambtenaren weten waar zij voor hun rechtsstatelijk vakmanschap aan toe zijn. Hun rechten en plichten kunnen veel duidelijker. Dit kan in de Ambtenarenwet zelf nader inhoudelijk geregeld worden, of in de in wet genoemde algemene maatregel van bestuur, waarin regels kunnen worden opgenomen over de in de Ambtenarenwet geregeld de gedragscode. De code moet op basis van rechtsstatelijke waarden heldere gedragsregels bevatten.

Caroline Raat en Thijs Jansen publiceerden vorige week de Routewijzer rechtspositie rijksambtenaren.

Caroline Raat is jurist, sociaal wetenschapper en auteur van diverse boeken en publicaties over rechtsstaat, ethiek en integriteit.

Thijs Jansen is directeur van Stichting Beroepseer en auteur van diverse publicaties over ambtelijk vakmanschap en de democratische rechtsstaat.