Ongetemde problemen en een getemde overheid

Hans Wilmink reageert op het interview met Erik Gerritsen in De Correspondent van 22 december 2021: Amateurisme? Paniekvoetbal? Onkunde? Gerritsen was tot 1 juni 2021 secretaris-generaal van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en laat je heel anders kijken naar de aanpak van de coronacrisis. De Correspondent waarschuwde dat je na het lezen van het interview wel eens milder zou kunnen gaan denken over het Nederlandse coronabeleid.

Hans Wilmink:

De laatste jaren – mede door de spanningen over de aanpak van de pandemie – is het vertrouwen in de overheid tot een ongekend laag niveau gedaald.
Erik Gerritsen – tot 1 juni 2021 de hoogste ambtenaar op het ministerie van VWS – geeft in een interview in De Correspondent daarvoor twee verklaringen.[1] Hij beschrijft de pandemie als een typisch voorbeeld van een ‘ongetemd’ probleem: een probleem dat zich niet laat vangen met een enkelvoudige oorzaak en gevolgbenadering. Er zijn vele variabelen die op dit probleem inwerken, het probleem verandert voortdurend, het kent geen ‘eindpunt’ en geen oplossingen. Er zijn bovendien vele visies hoe het probleem te bestrijden en bij de oplossing ervan hebben we te maken met diverse deels onverenigbare belangen. Je kunt het dus nooit goed doen.

Een tweede probleem is volgens hem de overdreven verwachtingen die de burger heeft van de overheid. De burger verlangt bijna een almachtige overheid. Dat leidt onvermijdelijk tot alsmaar weer nieuwe teleurstellingen voor de burger, en dus tot een daling in het vertrouwen. Gerritsen schetst hoe ver het ministerie van VWS afstaat van die almachtige overheid. Het ministerie gaat bijna niet meer over de zorg waar de minister wel verantwoordelijk voor wordt gehouden.

Een ontmoedigend introductiedossier

Stel je voor dat dit interview met Gerritsen wordt ingevoegd in het introductiedossier voor  de nieuwe bewindslieden. Met als welkomstwoord: Dames en heren, u gaat nu werken aan problemen die niemand kan oplossen, en meerderen van u worden verantwoordelijk voor zaken waar u niet over gaat. Mogelijk dat een groot deel van hen na deze introductie direct zijn of haar biezen pakt. Zeker als ze terugdenken aan de misstanden in het overheidsoptreden waarover juist de laatste tijd veel aan de oppervlakte is gekomen. Meerdere bewindslieden zullen ook daarover iets aantreffen in hun introductiedossier.

Denk aan de alsmaar door etterende toeslagenaffaire, de slechte afwikkeling van de aardbevingsschade, de meedogenloze omgang met schulden en boetes. Er zijn signalen over de gebrekkige uitvoering van de participatiewet, over willekeur bij de keuring voor arbeidsgeschiktheid.[2] Maar niet alleen waar het voorzieningen voor individuele burgers betreft zijn grote gebreken aan het licht gekomen. Ook bij de afwegingen van collectieve belangen – een andere pijler van de publieke zaak – is het overheidsoptreden nogal eens onzorgvuldig.
Ik noem drie voorbeelden. De Mijnraad – een onafhankelijk adviesorgaan – stelde in 2018 vast dat de modellen waarop de berekeningen voor de gasboringen destijds werden gebaseerd veel meer onzekerheden te zien geven dan door politiek en bestuur werd toegegeven.[3] Bij de aanleg van een windmolenpark in Midden-Groningen stelde de toenmalige burgemeester dat de betrokkenheid van de bewoners vrijwel nihil geweest is. Betrokken burgers zelf verklaren daarover in een tv-rapportage dat de overheid de inspraakmomenten slechts plichtmatig hanteerde, puur om het vinkje te kunnen zetten bij de stappen in de procedure waar de Raad van State op let bij haar marginale toetsing.[4]
Het had er inderdaad alle schijn van. Er zijn grote twijfels of er bij de komst van de drie grote datacentra in Nederland wel sprake zal zijn van een verantwoorde belangenafweging gezien de grote lokale, regionale en nationale belangen.

Nieuwe moed

Maar zo kunnen we onze nieuwe bewindslieden toch niet aan hun werk laten beginnen?
Over de geschetste misstanden en gebreken zijn diverse rapporten verschenen, ook van parlementaire onderzoekscommissies. In de inwerkdossiers treffen de betreffende bewindslieden vast en zeker de belangrijkste aanbevelingen en verbetermogelijkheden aan. Dat ga ik hier niet proberen over te doen, laat staan beter te doen. Maar een moedgevend weerwoord tegen die theorie over de ongetemde problemen (wicked problems) lijkt me toch zeker op zijn plaats.

Ten eerste: de machteloosheid die Erik Gerritsen tentoonspreidt is misplaatst. Immers, de door hem geschetste positie van het ministerie van VWS is geen onomkeerbaar natuurverschijnsel. Het is een gevolg van het beleid van de overheid zélf, van de verregaande decentralisaties en privatiseringen uit het verleden. De positie van de minister kan op onderdelen – bijvoorbeeld voor mogelijke pandemieën in de toekomst – worden verbeterd. Dat geldt ook voor andere ministeries op andere terreinen van het overheidsbeleid. Bijvoorbeeld ten aanzien van de eerdergenoemde vestiging van grote datacentra. Het nieuwe regeerakkoord speelt daar dan ook al op in, het wil de landelijke regie en de toelatingscriteria aanscherpen.
En dat ‘leerstuk’ over de ongetemde problemen? Gerritsen zal het zeker niet zo hebben bedoeld, maar het komt nogal over als een vlucht voor publieke verantwoordelijkheid.
In ieder geval leidt het tot een volkomen onnodige en onverantwoorde ontmoediging om aan de publieke zaak te werken.

Wicked problems of een wicked theorie?

De theorie over ongetemde problemen (wicked problems) werd in 1973 geïntroduceerd door Horst Rittel en Melvin Webber.[5] De auteurs analyseren de problemen waar professionals in het publieke domein mee te maken hebben en schetsen deze aan de hand van tien kenmerken, die overigens onderling nogal overlappen. Het komt neer op het volgende: wicked problems zijn problemen die niet met een enkelvoudige oorzaak en gevolg benadering zijn op te lossen, die vaak uniek zijn en dus niet met andere al bekende problemen te vergelijken zijn. Ze geven aan dat het bij deze problemen bovendien gaat om ethische vragen van goed of kwaad en van wel of niet rechtvaardig. Het is volgens hen niet mogelijk de daar achterliggende waarden en waarderingen te overbruggen met een overkoepelende benadering, omdat onze samenleving daarvoor te verdeeld geworden is.

Vanuit twee gezichtspunten vind ik dit een verbijsterend kortzichtige benadering. In de eerste plaats vanuit het gezichtspunt van de kennisleer. Welke opvatting over kennis en wetenschap steekt hier bij Rittel en Webber achter? Heel kort gezegd komt het hierop neer: kennis is alleen kennis als het tot onbetwistbare, bewezen uitkomsten leidt. Dat is een volstrekt achterhaalde opvatting over wetenschap en kennisontwikkeling.
De wetenschap erkent juist onzekerheid. Dat niet eenduidige karakter van problemen en de moeilijkheid om probleem en symptoom te onderscheiden is al heel lang dagelijkse kost voor wetenschappers. Ik laat hierover een wetenschapper aan het woord, nu minister in het huidige kabinet: “Eén van de grote giften van de wetenschap is de omarming van onzekerheid”. En: “Inzicht begint pas bij de realisatie van wat je allemaal niet weet. Het pad naar de waarheid kent vele haarspeldbochten en gaat soms door dikke mistwolken”.
Dit komt uit de Abel Herzberg lezing (2019) van Robbert Dijkgraaf, nu minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.[6]

Het is de wetenschappelijke methode en het zijn de normen voor een ordentelijke en open proces van kennisontwikkeling die er ondanks alle onzekerheden voor zorgen dat een wetenschappelijke uitkomst meer is dan een willekeurige mening van iemand. Mede daarom betekenen de onzekerheden niet dat we moeten berusten in een fatalistische houding. Opnieuw een citaat uit de lezing van Robbert Dijkgraaf: “Het is ons voorrecht en onze plicht de wereld te bevragen, te beschrijven, te onderzoeken en naar vermogen te begrijpen. En, nog belangrijker, ervan doordrongen te zijn dat de wereld begrepen kan worden. Ik zou zelfs willen zeggen, wil worden.”
Nu het tweede gezichtspunt: hoe kijken Rittel en Webber naar de publieke zaak? Kort samengevat als volgt: anders dan in de vroeger meer homogene samenleving kun je in de moderne en verdeelde samenleving de verschillen in waarden en waarderingen niet meer overbruggen met een ‘gedeelde theorie’. Dat getuigt van een zeer beperkte en fatalistische opvatting over de rol van de overheid en de behartiging van publieke belangen. Waar en in welke tijd plaatsen Rittel en Webber die homogene samenleving? Dat is in hun artikel niet helemaal duidelijk. Die homogeniteit is er al heel lang niet meer – als die ooit bestaan heeft – en het is juist de kernopdracht van de rechtsstatelijke overheid om zorgvuldig te leren omgaan met die verschillen in waarden en belangen. [7]

Doen we maar wat?

Waar het stuk van Rittel en Webber nogal fatalistisch overkomt – we kunnen die wicked problems niet tot een aanvaardbare oplossing brengen – schiet Erik Gerritsen met kracht een andere kant op. Kijkend naar de prestaties van zijn ministerie bij het bestrijden van de pandemie geeft hij op verschillende onderdelen drie kwalificaties: een topsucces, topprestatie, een geoliede machine.
Op de vraag hoe je moet beoordelen of de ongetemde problemen goed behandeld zijn heeft hij eigenlijk maar één antwoord: je moet kijken of ze goed hebben geïmproviseerd. Hij zegt dus nog net niet: we doen maar wat.

Behoorlijk bestuur en professionele ambtenaren

Gelukkig is er wel degelijk een meer systematische en professioneel te verantwoorden benadering mogelijk. Pieter Vermaas en Udo Pesch van de TU Delft bespreken in een artikel uit 2020 de benadering van Rittel en Webber en stellen dat dit type problemen weliswaar niet eenduidig is op te lossen, maar dat je ze wel degelijk systematisch en planmatig kunt benaderen en een ontwikkeling kunt inzetten die tot geleidelijke verbetering leidt.[8] Zij schetsen dit als een nieuwe vorm van ontwerpplanning. Ook de verschillende belangen en ethische waarden van betrokkenen kunnen worden meegenomen in een werkwijze die feedback organiseert, en die geleidelijk en stapsgewijs tot resultaten leidt.

Ook de benadering van de zogenaamde publieke waarde creatie is in dit verband interessant, de public value benadering van Mark Moore, hoogleraar aan de Kennedy School of Management van Harvard University. Deze benadering maakt de spanningen tussen verschillende waarden en belangen zichtbaar, en tot onderwerp van open dialogen tussen stakeholders en bestuurders. Dat brengt geen definitieve oplossingen van ongetemde problemen, maar het biedt perspectieven om ondanks de spanningen toch tot een resultaat te komen. Het is een aanpak die in opdracht van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) is uitgewerkt aan de hand van voorbeelden uit de – gemeentelijke – praktijk.[9]
Maar vóórdat Gerritsen aan zijn baan bij VWS begon heeft hij zelf ook een aanpak voor het behandelen van ongetemde problemen uitgewerkt in zijn proefschrift (2011).[10] Daarin onderbouwt hij hoe je ook in een bestuurlijke omgeving waar het gaat om machtsverhoudingen toch via een veranderkundige aanpak, lerende processen tot stand kunt brengen.

Open eind

Echter, geen enkele benadering kan ervoor zorgen dat alle belangen gelijkelijk worden gediend en dat de uiteenlopende waardeoordelen volledig tevreden worden gesteld. De publieke belangenbehartiging ontkomt er niet aan dat er altijd een ‘open eind’ blijft. Juist daarom is de overheid gebonden aan rechtsstatelijke normen. Juist daarom moeten politici en ambtenaren verantwoord leren omgaan met de ingewikkelde en vaak storend tijdrovende mechanismen die de rechtsstaat met zich meebrengt, zoals checks and balances, de machtenscheiding, de onafhankelijke rechtspraak die de burgers beschermt, de kritische adviesorganen met onafhankelijk oordeel en open en responsieve overheidsinstellingen.[11]

Het kan verhelderend zijn om de normen die gelden voor behoorlijk bestuur eens systematisch te vergelijken met de normen die worden gehanteerd in de wetenschap en ten behoeve van een ordentelijke kennisontwikkeling. Denk aan beginselen als: kies een onafhankelijke opstelling, wees zorgvuldig en doe goed feitenonderzoek, neem daarin de diverse invalshoeken mee, laat de gekozen aanpak ook zien en leg daarover verantwoording/rekenschap af zodat deze vatbaar is voor kritiek en debat. Ik schat in dat je dan tot de ontdekking komt dat de normen voor behoorlijk bestuur, de normen voor kritische kennisontwikkeling én de vereisten voor professioneel handelen nogal in elkaars verlengde liggen. Behoorlijk bestuur vergt professionele ambtenaren die een gevolgde benadering kunnen en willen verantwoorden.

Nieuwe bestuurscultuur: politieke scoringsdrift temmen

Erik Gerritsen kaart in het interview met De Correspondent een ander punt aan dat in dit verband niet onbesproken kan blijven. Hij zegt dat je als minister moeilijk eerlijk kunt zijn over de onzekerheden die achter het beleid of een maatregel zitten, want voor je het weet heb je een motie van wantrouwen aan je broek. Dat leidt er in Den Haag toe dat ‘de illusie van beheersing’ hoog wordt gehouden.
Hij heeft debatten in de Tweede Kamer vaak ervaren als een soort show en stelt dat het bij vragen van de Tweede Kamer te vaak niet gaat om het antwoord maar om de vraag, dus om de exposure die de vraag biedt. Een citaat uit het interview: “Met iets meer ingetogenheid, en als je je concentreert op de dingen die er echt toe doen, de vragen die gesteld moeten worden, die ons pijn doen omdat ze terecht zijn, dan denk ik dat 10 procent van de vragen overblijft”. Dat kun je lezen als een oproep om de overheid te temmen, althans wat de politieke scoringsdrift in haar hoogste orgaan – het parlement – betreft.
Gerritsen staat daarin niet alleen. Het is heel zichtbaar dat het politieke debat weinig ruimte laat voor een echt inhoudelijk debat over de publieke belangenafwegingen. Misschien laat de lokale politieke omgeving waar hij ten tijde van zijn proefschrift mee te maken had daar meer ruimte voor dan de nationale omgeving. Hij schetst dat in die nationale politieke omgeving leren en rekenschap afleggen worden verdrongen door afrekenen. De frustratie daarover zal zijn uitspraken in dit interview nogal gekleurd – of verkleurd – hebben.

Recht op ambtelijk vakmanschap

Als we die signalering van Gerritsen serieus nemen dan moeten we vaststellen dat de eerder in dit stuk bepleite open verantwoording van de publieke afwegingen een nieuwe bestuurscultuur vergt, en een meer open en op de inhoud gerichte politieke debatcultuur.
De tendensen richting polarisatie en versnippering stuwen precies de andere kant op. Maar dat kan juist ook de tegenkrachten mobiliseren, en daar moeten we toch naar vermogen toe bijdragen? We putten hoop uit de signalen die daarover ook uit de kring van het parlement komen.[12] En ook uit de ervaringen en ambities op dit vlak die vooral enkele nieuwe bewindslieden meenemen naar het landsbestuur.
Dit alles onderstreept het belang om juist nu ook vanuit ambtelijke kring te laten zien wat ambtenaren nodig hebben om het publiek belang beter en professioneler te bedienen.
Daarom voert de Stichting Beroepseer nu een onderzoek uit naar het recht op ambtelijk vakmanschap, in opdracht van het Arbeidsmarkt– en Opleidingsfonds Rijk (A+O fonds Rijk) en in samenwerking met de vakbonden.[13] Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) plaatste het bevorderen van ambtelijk vakmanschap prominent op de departementale agenda.[14]
Gerritsen doet een oproep die we daarbij ter harte moeten nemen. Die staat niet in het interview met De Correspondent, maar wel in zijn proefschrift. Ik citeer de volgende aanbeveling: “Gewoon stappen voorwaarts zetten en verantwoordelijkheid nemen in een democratisch gelegitimeerde context. Iedereen kan dit doen op alle niveaus”.

Noten

[1] Amateurisme? Paniekvoetbal? Onkunde? Deze oud-baas van VWS laat je heel anders kijken naar de aanpak van de coronacrisis, door Michiel de Hoog, Maurits Martijn en Anne de Blok, De Correspondent: https://decorrespondent.nl

[2] Uitkeringsinstantie UWV kauwt voor, de rechter slikt door, en de burger is de dupe, Jean Louis van Os, Opinie en debat Volkskrant 4 januari 2022.

[3] Advies van de Mijnraad uit juli 2018. Tweede Kamer, vergaderjaar 2017-2018, 33529 nr. 491

[4] NPO 2 DOC zondag 13 oktober. Tegenwind. Het verdriet van de Veenkoloniën.

[5] Horst W. J. Rittel and Melvin M. Webber, Dilemmas in a General Theory of Planning, Policy Sciences 4, no. 2 (1973): 155–69, DOI: https://doi.org/10.1007/ bf01405730

[6] Kennis onder vuur. 30e Abel Herzberglezing Robbert Dijkgraaf Zondag 15 september 2019: www.robbertdijkgraaf.com/pdf/Publicaties%20lezingen/Herzberglezing%20Dijkgraaf%20DEF.pdf

[7] Karl Popper stelt dat zo’n homogene samenleving al duizenden jaren niet meer bestaat en een veel misbruikt en onrealistisch verlangen naar eenheid is dat hij kenschetst als tribalisme.

[8] Vermaas, Piter E. and Pesch Uno, Revisiting Rittel and Webber’s Dilemmas: Designerly Thinking Against the Background of New Societal Distrust, The Journal of Design, Economics, and Innovation Vol. 6, No. 4, Winter 2020 Copyright © 2020, Tongji University and Tongji University Press. Publishing services by Elsevier B.V.

[9] Torre, L van der, Douglas,S.,&Hart, Paul’t (2018). Werken aan publieke waarde. Leren van en voor gemeenten.
DenHaag: Vereniging van Nederlandse Gemeenten.

[10] De slimme gemeente nader beschouwd: Hoe de lokale overheid kan bijdragen aan het oplossen van ongetemde problemen (uva.nl): https://dare.uva.nl/search?identifier=bccf2d78-b8c4-45e6-b8ff-4e1d604b0274

[11] Ik heb dat eerder uitvoeriger verdedigd in een essay: Wilmink, Hans. (2020). Voorbij Boos en Achteloos. Rechtsstatelijk besef als kompas voor overheid en burger. Stichting Beroepseer.

[12] Een inspirerend en bemoedigend voorbeeld is het boek van Pieter Omtzigt. Omtzigt, Pieter (2021). Een nieuw sociaal contract. Amsterdam, Prometheus.

[13] https://beroepseer.nl/actueel-in-beroepseer/gestart-onderzoek-naar-het-recht-op-ambtelijk-vakmanschap/

[14] https://grenzeloossamenwerken.pleio.nl/cms/view/da1fac84-a71d-4122-b3f6-0e629f364ce7/de-gids-ambtelijk-vakmanschap

Dit artikel van Hans Wilmink verscheen eerder op online Platform Overheid, 20 januari 2022: https://platformoverheid.nl

Hans Wilmink is socioloog, oud-ambtenaar en voortrekker van Stichting Beroepseer.  In april 2020 verscheen zijn essay: ‘Voorbij boos en achteloos. Rechtsstatelijk besef als kompas voor overheid en burger’.

Afbeelding bovenaan is van Mohamed Hassan