Bureaucratisme 101, deel 3

De valkuil van perfectie

In mijn ogen is bureaucratisme een van de meest gevaarlijke plagen van de moderne maatschappij. De naam van deze vijfdelige serie, ‘Bureaucratisme 101’, is zowel een verwijzing naar de basisles in een bepaald vakgebied als naar de beruchte ‘kamer 101’ uit George Orwells beroemde boek “1984”.

In rationele zin is een bureaucratie een bruikbaar systeem en het is niet onwaarschijnlijk dat het daarom ook zo vaak gebruikt wordt. Door de ratio als uitgangspunt te nemen wordt a priori een grote hoeveelheid willekeur uitgesloten. U krijgt als burger of klant op voorspelbare wijze toegang tot diensten. Een bijstandsuitkering wordt niet geweigerd omdat de betrokken ambtenaar slecht geslapen heeft of omdat u een lelijke bril draagt, nee, daar zijn heldere criteria voor. Toch zitten in deze ratio twee valkuilen die uiteindelijk toch weer tot willekeur kunnen leiden.
De eerste valkuil is onontkoombaar en de tweede is het gevolg van pogingen die eerste valkuil te voorkomen. Gezamenlijk kunnen ze een systeem volledig uit de rails laten lopen en precies de willekeur veroorzaken die het systeem nu juist beoogde te voorkomen.

De eerste valkuil komt voort uit de diversiteit van mensen. Het bureaucratische systeem zou om perfect te moeten werken elk mens op zichzelf moeten beschouwen, geen enkel mens en geen enkele situatie is immers hetzelfde. Dat kan helaas niet, maar gelukkig zijn veel situaties wel vergelijkbaar. Statistisch gezien kun je een gemiddelde situatie beschrijven waarop je het systeem kunt afstellen. Doe je zoiets goed, dan zijn er veel mensen tevreden. Maar er zullen altijd mensen zijn die door een beslissing teleurgesteld worden. Situaties zijn namelijk zelden zwart-wit en ook grijze omstandigheden vragen om besluiten. De uitdaging is om het systeem van regels en procedures zo te optimaliseren dat het aantal “false-negatives” en “false-positives” beperkt blijft. Maar dan nog kunnen niet alle situaties afgedekt worden.

In deze bijzondere gevallen moet er toch iemand een besluit nemen en dan ontstaan als vanzelf onzekere omstandigheden. Als er sprake is van een menselijke beslissing is enige willekeur onontkoombaar. Het afdekken van een bijzondere situatie behelst dan het handelen in de “geest” van de regels of op basis van compassie.

Het is lastig te bepalen tot op welk niveau een bureaucratisch systeem gedetailleerd moet zijn. Steeds verdere detaillering is niet alleen kostbaar en praktisch onuitvoerbaar maar het is feitelijk ook onmogelijk.
Omdat regels en procedures worden gebouwd vanuit abstracties, zeg maar modelbenadering, neemt bij detaillering het risico toe dat de plank wordt misgeslagen. Bovendien, en dit komt vaker voor, kunnen details gaan conflicteren met details van andere regelsystemen. Er kunnen zelfs situaties ontstaan waarin het onmogelijk is aan alle detailregels te voldoen. Ook dan moeten er keuzes worden gemaakt die in zekere zin weer willekeurig zijn. Vervelender is echter dat door de overdaad aan detailregels het vermogen tot handelen in de “geest” van of met compassie sterk is afgenomen. We zijn dan aanbeland in de duistere wereld van bureaucratisme. Zie hier de tweede valkuil!

Bevoegdheden zijn in geval van bureaucratisme nauwelijks gedelegeerd en de betrokken ambtenaar mag en kan niet veel meer uitrichten. Het systeem reageert niet meer of het reageert chaotisch. Dan ontstaan de verhalen die programma’s als Radar of Kassa zo populair maken. In essentie is de willekeur nu systematisch geworden, hetgeen het systeem instabiel heeft gemaakt. Waarom probeert men dan toch steeds het systeem verder te detailleren?
Daarvoor zijn twee oorzaken te geven.
De eerste oorzaak voor vergaande detaillering is dat in het systeem een gemiddelde als norm wordt gebruikt, terwijl dit twee heel verschillende dingen zijn. Het gemiddelde is een statistische beschrijving van een bestaande situatie en waar zolang de situatie niet is veranderd. De norm is een uitdrukking voor een gewenste, en meestal nog niet bestaande, situatie. Een norm is echter een doelstelling voor beleid. Beleid leidt zo tot sturing om toch dat doel te bereiken.
Nu ontstaat er echter een vreemd effect. Als het beleid werkt, dan verandert het gemiddelde, en daarmee ook de norm en is er weer meer sturing nodig. Als het beleid echter niet werkt, verandert er niks, maar dan neemt de intensiteit van de sturing toe. Gevolg is dat de norm eigenlijk nooit gehaald kan worden of hoogstens per ongeluk een keer behaald wordt. Vergelijkbaar met de wijze waarop een stilstaande klok twee keer per dag de juiste tijd aangeeft. Dit leidt tot steeds meer sturing tenzij men de norm steeds meer specifiek maakt voor kleinere groepen. Men gaat nu de regels verder detailleren.

De tweede oorzaak voor detaillering van de regelgeving en procedures is dat elke specifieke situatie per definitie een afwijking inhoudt van de norm en dus gebruikt kan worden om aan te geven dat iets niet klopt. Dat was van te voren bekend, maar als je perfectie van het systeem nastreeft, loop je per definitie tegen teleurstellingen op. Het gaat dan fout en als je vervolgens het voorkomen van fouten door meer gedetailleerde regels gaat gebruiken als uitgangspunt voor beleid, dan verhoog je de turbulentie in het systeem en daarmee dus de willekeur voor de argeloze “klant”.

Conclusie is dat valkuilen en willekeur dus sterk verbonden zijn met het streven naar perfectie via formering, een echte systematische paradox. Het streven naar een perfecte bureaucratie leidt zo bijna vanzelf tot bureaucratisme.

Volgende week deel 4

Dit artikel verscheen eerder in Pro Def Bulletin – Professionals bij Defensie
Peter van Maurik is een 47-jarige marineofficier met ervaring op schepen, in marineopleiding en bestuur bij defensie. Van 2005 tot 2008 was hij de voorzitter van de Koninklijke Vereniging van Marineofficieren. Hij is een parttime, en pro-deo, adviseur in leiderschap-, innovatie- en trainingsvraagstukken. Daarnaast is hij een groot liefhebber van boeken, filosofie, geschiedenisen de nieuwe internetmaatschappij. En in alle eerlijkheid teleurgesteld in de trage ontwikkeling van het overheidsapparaat in de moderne maatschappij.

Bureaucratisme 101, deel 1: De oorsprong van Paarse krokodillen: https://beroepseer.nl/blogs/bureaucratisme-101-deel-1/

Bureaucratisme 101, deel 2: De donkere zijde van bureaucratie: https://beroepseer.nl/blogs/publieke-en-semi-publieke-sector/bureaucratisme-101-deel-2/