Meer, meer macht! Het autocratische project van Trump in het licht van de machtenscheiding

De opeenhoping van alle machten – de wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht – in dezelfde handen, of het nu in één, een paar of vele, en of deze nu erfelijk, zelfbenoemd of verkozen zijn, kan met recht geïdentificeerd worden met tirannie’. Dat schreef James Madison, de ‘vader’ van de Amerikaanse Grondwet en vierde president van de VS (1809-1817) in 1787 en 1788 met anderen in een van The Federalist Papers (no. 48). Deze waren bedoeld om de ratificatie van de kersverse federale Grondwet te bevorderen en worden vaak gebruikt om deze te interpreteren. In een ander paper (no. 47) schreef Madison over hetzelfde thema: ‘Het behoud van de vrijheid vereist dat de drie grote machtsdepartementen gescheiden en onderscheiden moeten zijn’.

De VS hebben het moeilijk gehad om daarnaar te leven. De Grondwet begint wel met drie aparte artikelen, achtereenvolgens over de Wetgevende macht (1), de uitvoerende macht (2) en de rechtsprekende macht (3). Deze bevat echter geen apart artikel dat de scheiding van de uitvoerende, wetgevende en rechtsprekende macht duidelijk voorschrijft. Om er een visie op de taakverdeling tussen de drie machten uit te halen moet de Grondwet geïnterpreteerd worden. Het lastige is dat deze de drie machten niet alleen (onder)scheidt, maar ook op allerlei manieren verweeft en daarmee van elkaar afhankelijk maakt.

Daarmee leent die grondwet zich op dit punt voor heel wat verschillende, conflicterende interpretaties. Volgens sommigen was het de bedoeling van de afgevaardigden die de Constitutionele Conventie in 1787 bijwoonden om de meeste macht aan het Congres – de wetgevende macht – te geven. De realiteit is echter dat de uitvoerende macht verreweg de machtigste tak is geworden.

Dit werd al duidelijk onder president Nixon (1969-1974). Vanwege het Watergate-schandaal bedacht men na diens ambtstermijn allerlei maatregelen om de uitvoerende macht aan regels te binden en ter verantwoording te kunnen roepen, maar daar kwam uiteindelijk weinig van terecht. Sinds de aanslagen op 9/11/ 2001 hebben zowel Democratische als Republikeinse presidenten met verwijzing naar de nationale veiligheid hun macht vergroot. Het gevolg is dat er nog steeds een onevenwichtig systeem bestaat waarvan de uitvoerende macht ongestraft gebruik kan maken. Daarbij doet men het meest een beroep op de tweede en derde sectie van Grondwetsartikel 2

Daarin staat dat de president de – door het Congres aangenomen – wetten getrouw dient uit te (laten) voeren. Het Hooggerechtshof heeft gesteld dat deze clausule ‘het idee weerspreekt’ dat de president bedoeld was ‘als wetgever’. In de tweede sectie staat dat de president voor zijn uitvoerende taak handhavers mag benoemen. Het Hof heeft verklaard dat de grondwet de president niet alleen expliciet, maar ook impliciet bevoegdheden toekent, zoals die om toezicht te houden op uitvoerende functionarissen en hen te ontslaan. De grens met de wetgevende macht vervaagt vervolgens waar het Hof heeft erkend dat handhavers ook zelf quasi-wetgevende en quasi-rechtsprekende bevoegdheden hebben. Daarnaast geeft artikel 2 de president vergaande bevoegdheden op het gebied van buitenlands beleid en het inzetten van het leger.

In zijn eerste termijn (2017-2021) heeft president Trump meer bevoegdheden naar zich toe getrokken dan welke van zijn voorgangers ook. In 2019 zei Trump: ‘En dan heb ik een Artikel 2, waarin ik het recht heb om te doen wat ik wil als president.’ Zijn topadviseurs produceerden juridische argumenten ter ondersteuning van deze aanspraak.

Nu Trump ruim 1 maand met zijn tweede termijn bezig is, blijkt hij in hoog tempo nog veel meer macht naar zich toe te trekken dan in zijn eerste termijn. Hij is daarin veel brutaler en doortastender. Hij heeft al meer dan 300 decreten uitgevaardigd. Zijn vergaande opvatting is in lijn met het ultraconservatieve, ruim 900 pagina’s dikke ‘spoorboek’ Project 2025 dat een concreet regeerprogramma voor de tweede termijn van Trump heeft opgesteld en waarvan de volledige titel luidt Mandate for Leadership. The conservative promise. Project 2025. Presidential transition project.

Russell Vought, co-auteur van Project 2025 en door Trump inmiddels benoemd tot hoofd van het begrotingsbureau van het Witte Huis, schreef in dat spoorboek:

‘In zijn openingswoorden maakt artikel II van de Amerikaanse grondwet overduidelijk dat “[d]e uitvoerende macht zal berusten bij een president van de Verenigde Staten van Amerika.” ‘De taak van de moderne conservatieve president is het beperken, controleren en sturen van de uitvoerende macht namens het Amerikaanse volk. (…) Succes bij het aangaan van die uitdaging zal een zeldzame combinatie van durf en zelfverloochening vereisen: durf om de bureaucratie om te buigen of te breken naar de wil van de president (..).’

Trump handelt in veel opzichten volgens dit spoorboek. Dankzij het gebrek aan effectieve tegenmachten, heeft hij in iets meer dan een maand – vooral door middel van decreten – zijn greep op de overheid enorm verstevigd. Voor de formele tegenmachten toont hij geen ontzag.

Wat betreft de wetgevende macht hoeft hij zich vooralsnog weinig zorgen te maken. In het Congres hebben de Republikeinen de meerderheid. Van die volksvertegenwoordigers eist hij volledige loyaliteit. Dat doet hij door te dreigen dat hij een ieder die hem ook maar een strobreed in de weg legt zal dwars zitten bij (voor)verkiezingen. De angst regeert in het Congres.

De andere tegenmacht – de rechterlijke macht – beschouwt Trump als een zeer ergerlijke blokkade voor ‘zijn’ uitvoerende macht. Musk heeft al eerder opgeroepen om federale rechters uit hun ambt te zetten die decreten van Trump blokkeerden.

Tot 27 februari is de regering al geconfronteerd met 94 rechtszaken die betrekking hadden op acties variërend van de poging tot afschaffing van het geboorterecht tot het bevriezen van federale subsidies en fondsen – en de toegang tot gevoelige computersystemen en gegevens door niet-officiële entiteiten. Alle rechtszaken tegen Trump worden systematisch geïnventariseerd en gevolgd door de Litigation Tracker.

Trump, vicepresident Vance en Musk benadrukken dat het rechters niet geoorloofd is zich als tegenmacht op te stellen. Het Witte Huis spreekt zelfs van een ‘constitutionele crisis’ die door de rechters zou worden veroorzaakt. Een paar typerende uitspraken van de hoofdrolspelers:

Trump: ‘Hij die zijn land redt, overtreedt geen enkele wet’(X, 15 februari 2025).

Vance: ‘Als een rechter een generaal zou proberen voor te schrijven hoe hij een militaire operatie zou moeten uitvoeren, dan zou dat illegaal zijn. Als een rechter een procureur-generaal zou trachten te bevelen hoe ze haar discretionaire ruimte zou moeten gebruiken, dan zou dat ook illegaal zijn. Het is rechters niet geoorloofd de legitieme macht van de uitvoerende macht in de weg te staan’ (X , 9 februari 2025).

Musk: ‘Een corrupte rechter die bescherming biedt aan corruptie. Hij moet NU afgezet worden!’ (X, 9 februari 2025).

Kunnen Amerikaanse federale rechters uit hun ambt gezet worden? Het kan, maar is zeer ongebruikelijk: sinds 1803 zijn er slechts 15 federale rechters afgezet. De procedure is meestal voorbehouden voor ernstige vormen van strafbaar wangedrag – niet voor meningsverschillen over de rechtmatigheid van beleid. Het lijkt vooralsnog onwaarschijnlijk dat rechters massaal uit hun ambt zullen worden gezet. Maar het bij herhaling aanwijzen van rechters – met naam en toenaam – als corrupte saboteurs van het beleid, roept agressie op bij de achterban van Trump en Musk. Daardoor kan het leven van rechters behoorlijk lastig worden gemaakt en zullen er misschien een aantal van hen opstappen. Dat lijkt ook de bedoeling te zijn.

Een en ander maakt duidelijk dat Trump zich weinig gelegen laat liggen aan de klassieke tegenmachten.

Daarnaast maakt hij enorme vaart met het onder controle krijgen van de vierde macht: het ambtelijk apparaat.

Ten eerste betreft dat de organisaties die op afstand van de overheid geplaatst zijn, wat we in Nederland ‘zelfstandige bestuursorganen’ noemen. Deze kunnen uitvoerende taken hebben of regulerende taken. Met name over die laatste hadden Congres en president altijd een soort gezamenlijke zeggenschap. Trump heeft op 18 februari een decreet getekend waarin beide soorten onafhankelijke agentschappen direct onder de presidentiële verantwoordelijkheid worden gebracht. Zonder instemming te vragen aan het Congres, heeft Trump onder andere het regulerende Consumer Financial Protection Bureau gesloten en The United States Agency for International Development (USAID) opgelegd het werk te staken. Er zijn zaken aangespannen, maar tot nu toe is hiervoor nog geen definitief rechterlijk stokje gestoken.

Ten tweede is Trump erop uit om het ambtelijk apparaat op een andere leest te schoeien. Hij breekt radicaal met het sinds 1883 ingevoerde systeem om ambtenaren te benoemen op basis van deskundigheid en onafhankeljkheid. Zijn doel is een apparaat te creëren dat volledig loyaal is aan zijn politieke agenda. Zoals Musk verklaarde: ‘We hebben deze ongekozen vierde, ongrondwettelijke regeringstak: de bureaucratie’ . In het kader daarvan worden cruciale leidinggevenden van onder andere de FBI, CIA, en verschillende legeronderdelen vervangen door loyalisten die vaak helemaal niet voldoen aan professionele eisen. Bovendien hebben inmiddels al 30.000 andere ambtenaren (van de 2 miljoen) ontslag aangezegd gekregen.

Het turbulente geheel overziend is duidelijk dat Trump bezig is met een snelle en doelgerichte, tirannieke greep naar de macht ten koste van de wetgevende, rechtsprekende en ambtelijke machten. Gelet op het grote aantal aangespannen rechtszaken is de hoop van veel getroffen organisaties voorlopig gericht op de rechterlijke macht. Het is de vraag of die hoop gerechtvaardigd is: niet alleen is de Amerikaanse grondwet ten aanzien van de machtenscheiding voor velerlei uitleg vatbaar maar ook bestaat in het Hooggerechtshof op dit moment een conservatieve meerderheid. Het is dus ongewis hoe – en überhaupt of – men deze geest weer terug in de fles gaat krijgen.

Thijs Jansen is directeur van Stichting Beroepseer

Dit artikel verscheen eerder op Nederland Rechtsstaat: www.nederlandrechtsstaat.nl/meer-meer-macht-het-autocratische-project-van-trump-in-het-licht-van-de-machtenscheiding/

Afbeelding bovenaan is van Sergei Tokmakov