De westerse democratie koerst mogelijk af op een hardvochtige splitsing tussen ‘winnaars’ en ‘verliezers’, die fysiek en mentaal steeds verder uiteen zullen groeien. De rationeel opererende overheid, zonder menselijk hart, staat machteloos tegenover de groei van deze splitsing. “Vanuit haar wezen van rechtsgelijkheid, iedereen hetzelfde te behandelen, kán een overheid ook geen menselijk hart hebben, liefdevol zijn. Maar wat ze wél kan: omstandigheden creëren waarin het particulieren veel makkelijker wordt gemaakt hun hulpvaardigheid te organiseren”.

Aan het woord is Pieter Tops, hoogleraar Bestuurskunde aan de Universiteit van Tilburg. Hans van Willigenburg had een gesprek met Tops over de toekomst van solidariteit en barmhartigheid in de 21-ste eeuw en de menselijkheid van het lokale bestuur.
Het gesprek wordt gepubliceerd als tweeluik in de reeks De koude overheid hoeft niet koud te zijn op Stadslog Rotterdam. Het eerste deel verscheen in augustus 2016. In dit tweede deel is een hoofdrol weggelegd voor Bureau Frontlijn in Rotterdam, dat experimenteert met vormen van wat je ’empathisch overheidsoptreden’ zou kunnen noemen.

Van Willigenburg: Professor Pieter Tops hééft iets met Rotterdam. Hij schreef onder meer het gerenommeerde boek ‘Regimeverandering in Rotterdam’, over de ‘revolutionaire jaren’ ‘0, na de Fortuynrevolte, waarin de gemeente zichzelf meer bestuurlijke ruimte toestond en met onorthodoxe instrumenten als interventieteams en stadsmariniers een gevoel van elementaire veiligheid terugbracht in de stad. De vraag ‘tot hoe ver een overheid kan gaan’ om de maatschappij en individuele levens te beïnvloeden, speelt in zijn vak, de bestuurskunde, een cruciale rol, en zeker ook in het denken van Pieter Tops. Hij was nauw betrokken bij de oprichting van Bureau Frontlijn, de organisatie binnen de gemeente Rotterdam die kwetsbare burgers terzijde staat en op weg helpt weer een normaal bestaan op te bouwen (‘ik volg de verrichtingen van Bureau Frontlijn nog steeds nauwgezet, het is een unieke organisatie’). Maar Tops erkent tegelijkertijd volmondig de problematische verhouding tussen een overheid die gebaseerd is op rechtsgelijkheid en de missie van Bureau Frontlijn, waarbinnen waarden als ‘inlevingsvermogen’ en ‘compassie’ essentieel zijn. Tijd voor een gesprek over de levensvatbaarheid van een Barmhartige Overheid.

Sinds 2006 functioneert Bureau Frontlijn, zoals de naam aangeeft, aan de ‘frontlinie’ van de sociale tweedeling in Rotterdam. Met als doel kwetsbare individuen en gezinnen weer aansluiting te laten vinden, ook als dat begeleiding achter de voordeur vereist. Vormt Bureau Frontlijn, als organisatie binnen de gemeente, een blauwdruk van de Barmhartige Overheid? Of in ieder geval het begin daarvan?

“Bureau Frontlijn doet ongelofelijk goed werk. Laat ik dat voorop stellen. Frontlijn gaat bijna letterlijk ‘naast’ de burger staan, bouwt een vertrouwensband op met Rotterdammers die zwaar in de moeilijkheden zitten en zorgt dat ze ook na kantooruren, als zich een acute crisis voordoet, terzijde worden gestaan. Die opofferingsgezindheid is uniek. En heeft Rotterdam volgens mij de afgelopen tien jaar voor veel sociale ellende behoed. Niet in de laatste plaats omdat Bureau Frontlijn de vertrouwensband óók gebruikt om diezelfde burgers op hun plichten te wijzen, en op wat niet mag. Maar Bureau Frontlijn als blauwdruk van een Barmhartige Overheid? Helaas niet. Hun werkwijze is anno 2016 nog steeds omstreden. Hun ruimte om te kunnen opereren moet nog elke dag bevochten worden. Er zijn krachten die Bureau Frontlijn liever kwijt dan rijk zijn”.

Waarom ligt de werkwijze van Bureau Frontlijn vanuit de lokale overheid zèlf om de haverklap onder vuur?

“Omdat je de methodiek van Bureau Frontlijn niet naar een éénduidige grafiek kunt vertalen. Juist omdat Bureau Frontlijn, bijvoorbeeld, heel ver gaat in het opbouwen en handhaven van een vertrouwensband met kwetsbare Rotterdammers, en het daarom van buitenaf lijkt alsof ze voortdurend de kant van de burger kiezen, blijft hun werkwijze omstreden. Terwijl het opbouwen van die vertrouwensband essentieel is om effectief te kunnen zijn en de zo gewenste gedragsverandering tot stand te brengen. Daarnaast speelt er, denk ik, ook een jaloeziefactor. De Sociale Dienst in Rotterdam wilde op een gegeven moment, vanwege aantoonbare effectiviteit, zèlf de Frontlijn-methodiek van huisbezoeken gaan overnemen. Maar dat lukte ze niet”.

Waarom kon de Sociale Dienst niet wat Bureau Frontlijn wél kan?

“Een hele goede vraag. Ik heb geen pasklaar antwoord. De beste verklaring die ik heb, is dat Bureau Frontlijn deels met studenten werkt en daarmee de hulpverlening in een bepaalde mate heeft ‘gedeprofessionaliseerd’. Daar hebben veel mensen felle kritiek op, maar mijn inschatting is dat juist de relatie mens-mens een succesfactor van Bureau Frontlijn is. En dat de relatie mens-professional wellicht nooit de wederkerigheid en de intensiteit kan bereiken, die nodig is om kwetsbare mensen zich weer gewaardeerd te laten voelen. En zover te krijgen hun gedrag daadwerkelijk te veranderen”.

Bureau Frontlijn is dus een overheidsorganisatie die ‘liefde’ inzet.

“Ik heb eerder in dit interview beweerd dat ‘overheid’ en ‘liefde’ elkaar uitsluitende begrippen zijn. Daar blijf ik bij. In het ideale geval zou Bureau Frontlijn mijns inziens dan ook buiten de overheid verder tot bloei komen. Of in ieder geval de werkwijze, die zij praktiseren. Binnen de overheid is die kracht, die ‘liefde’, jammer genoeg – maar verklaarbaar – een voortdurende bron van onrust en kritiek. Dat blijft wringen. Buiten de overheid zou die kracht ongelimiteerd tot wasdom kunnen komen”.

Hoe is het dan mogelijk dat Bureau Frontlijn al tien jaar overleeft binnen de gemeente Rotterdam?

“Daar is een vrij eenvoudige verklaring voor”.

Welke vrij eenvoudige verklaring is dat?

“Er zijn ook machtige mensen binnen de Rotterdamse overheid, die vierkant achter de methodiek van Bureau Frontlijn staan. En die niet alleen vinden dat het opheffen van Bureau Frontlijn sociaal ongewenst is, maar ook hebben uitgerekend dat er dan problemen weer de kop op steken, die de stad veel geld gaan kosten. Laat ik één naam noemen: Marco Pastors”.

Pastors is een voormalig politicus van Leefbaar Rotterdam, die niet direct bekend staat als liefdevol.

“Over zijn imago wil ik niet oordelen. Ik constateer slechts dat hij als directeur van het Nationaal Programma Rotterdam Zuid (NPRZ) verdomd moeilijke problemen moet oplossen. En dat hij de methodieken van Bureau Frontlijn daarvoor onmisbaar acht. De problemen op Zuid zijn naar mijn inschatting zó ernstig en structureel, dat je het niet redt als je het jezelf niet toestaat tot achter de voordeur te gaan. Bureau Frontlijn is de organisatie bij uitstek die daarin getraind is. En Pastors ziet die noodzaak ook”.

Wat zou er met Bureau Frontlijn gebeuren als Pastors om wat voor reden ook zou ‘verdwijnen’?

“Dan wordt de kans aanzienlijk groter dat het wordt opgeheven, dat de methodieken van Bureau Frontlijn naar de bestaande overheidsorganisaties worden overgeheveld, en dat daarbij alle ingrediënten van het huidige succes gaandeweg verdwijnen. In bureaucratisch jargon wordt zo’n stap dan weggemoffeld onder de zinsnede dat de methodieken ‘geborgd worden in de lijn’.”

Dat een landelijke of Europese overheid moeilijk barmhartig kan opereren, is door de schaalgrootte nog begrijpelijk. Maar als ook de lokale overheid in overdrachtelijke zin geen arm meer om iemands schouder kan leggen, lijkt me dat een onwenselijke leegte. Is die leegte nog te voorkomen?

“Eén ding is zeker: de legitimiteit van ons politieke systeem, en dus ook van de gemeenteraden, staat steeds meer onder druk. Politieke partijen zijn steeds minder een afspiegeling van ideeën en conflicten, die in de samenleving leven. Een reactie daarop zou kunnen zijn om minder te politiseren en de noden van de lokale bevolking, zoals jij suggereert, centraal te stellen. Maar wat je nog vaak ziet gebeuren, is dat lokale politici mijns inziens heilloze pogingen doen een vorm van confrontatiepolitiek op te tuigen, die totaal geen weerklank meer vindt”.

Zouden lokale politici veel meer moeten accepteren dat er nauwelijks nog meningsverschillen zijn? En zich alleen nog met reële problemen van hun eigen burgers moeten bezighouden?

“Ik zou dat een verstandige reactie vinden. Niet alleen omdat het speelveld voor confrontatie gedoemd is verder in te krimpen. Maar ook omdat burgers gehakketak van lokale politici steeds meer zullen zien als een nodeloze vertraging van hun interessante of waardevolle ideeën”.

Met als mogelijke uitkomst dat het bestuur op een goede manier dichter bij de burger komt te staan, maar geen enkele kleur meer heeft. Onherkenbaar wordt. ‘Empower the people’ als enige denkrichting.

“Ik heb geen glazen bol. Maar die kant zou het op kunnen gaan. Ik las laatst een interessant stuk van AD-journalist Mark Hoogstad, waarvan de strekking was dat Rotterdamse gemeenteraadsleden nog bakkeleien over geloofskwesties en etnische scheidslijnen waar de burgers allang overheen zijn gestapt. Daarmee suggererend dat die burgers veel verder zijn dan politici”.

Toch lijkt er hoop. Het is verheugend dat een kille staatsinstelling als het CJIB (Centraal Justitieel Incasso Bureau), die voorheen met ongekende drift bekeuringen bleef uitspuwen, tot het inzicht is gekomen dat hun geperfectioneerde systeem van boetes opleggen extreme sociale ellende kan veroorzaken. En dat het volstrekt geautomatiseerd achtervolgen van kwetsbare mensen met steeds weer verhoogde boetes geen zin heeft.

“Je hebt gelijk. Dat is een interessante ontwikkeling. Er wordt althans mee geëxperimenteerd. Als boetes blijven oplopen, is de procedure van het CJIB nu dat eerst de gemeente van de wanbetalers wordt geïnformeerd. En dat medewerkers van de wijkteams langsgaan bij die wanbetalers, vooral om vast te stellen of ze niet kúnnen of niet wíllen betalen. Dat is onmiskenbaar een vermenselijking van het incassosysteem. En het is te hopen dat die trend ook in andere sectoren praktijk wordt”.

Er is dus tóch nog hoop op een rationele en barmhartige overheid?

“Deze ontwikkeling bij het CJIB is, gelukkig, onderdeel van een bredere trend. Ook steeds meer ziektekostenverzekeraars zijn tot het inzicht gekomen dat je mensen die achterlopen met betalen niet louter rekeningen moet blijven sturen, maar het gesprek met ze moet aangaan. En wat blijkt dan? Dat bij zo’n vermenselijkt beleid, waarin je het gesprek aangaat, een groter deel van de nog te incasseren som door de verzekeraar kan worden geïnd. Dus het financiële en sociale resultaat lijken hierin parallel te lopen. Dat is verheugend. En weet je wat deze gunstige ontwikkeling vooral laat zien?”

Nou?

“Dat het voor een overheid ontzettend nodig is ambtenaren tot je beschikking te hebben, die, net als bij Bureau Frontlijn, het vermogen hebben om tegelijk empathisch en normerend op te treden. Want als een overheid menselijk wil optreden en tegelijk moet voorkomen dat wanbetalers misbruik maken van zo’n gesprek, is het zaak dat ambtenaren, indien nodig, de vinger op de zere plek leggen. Om tijdens zo’n huisbezoek, aan de ‘frontlinie’ dus, de juiste vragen te stellen, een juiste inschatting te maken en een rechtvaardig oordeel te vellen, vereist bepaalde ‘skills’ die lang niet elke ambtenaar heeft. Het bewijst eens te meer de relevantie van Bureau Frontlijn, die erin gespecialiseerd is deze cruciale ‘skills’ bij hun medewerkers te ontwikkelen. En ermee te experimenteren.

In plaats van bedreigd te worden met opheffing zou Bureau Frontlijn juist meer ruimte moeten krijgen?

“Dat zou ik vóór zijn, ja. Je kunt als overheid namelijk nóg zulke slimme regels bedenken, als er aan het einde van die regels geen getrainde mensen staan die in de frontlinie op het scherpst van de snede kunnen opereren, kwetsbare mensen effectief kunnen aanmoedigen en begrenzen, dan kom je vroeg of laat in mensonterende situaties terecht”.

Misschien kun je het begrip ‘liefde’ maar beter vervangen door ‘gezond verstand’. En hopen dat de overheid steeds meer gezond verstand gebruikt.

“Als je ooit hebt meegemaakt hoeveel één enkel huisbezoek kan schelen in de hoeveelheid sociale ellende, dan wens je de overheid inderdaad veel gezond verstand toe. Vaak is het een kwestie van even op de rem trappen, even de tijd nemen, even ontstressen en het gesprek aangaan, waardoor werkbare oplossingen een kans krijgen. En burgers voor een langdurige en uiterst schadelijke vorm van paniek worden behoed”.

Deel 2 van het tweeluik De koude overheid hoeft niet koud te zijn, door Hans van Willigenburg, Stadslog Rotterdam, september 2016: http://www.stadslog.nl/het-feest-van-de-praktijk/de-koude-overheid-hoeft-niet-koud-te-zijn-2 (Website bestaat niet meer)

Klik hier voor Deel 1, augustus 2016: http://www.stadslog.nl/het-feest-van-de-praktijk/de-koude-overheid-hoeft-niet-koud-te-zijn-1 (Niet meer beschikbaar)

Bureau Frontlijn: www.frontlijnwerken.nl (Website bestaat niet meer)

Nieuw Publiek Werken, een verkenning van ambitie, door Willem van Spijker, Frank van Erkel en Pieter Tops, zomer 2016: https://www.vanvieren.nl/nieuwpubliekwerken