Het Blauwe boek voor bewindspersonen: rechtsstaat, integriteit en corruptie vergeten?

Binnenkort treedt een nieuwe regering aan. De aankomende bewindslieden ontvangen het Blauwe boek, Handboek voor bewindspersonen. Dit boek is bedoeld om de bewindslieden alle informatie te geven die zij nodig hebben. Zelfs als zij dit serieus uit hun hoofd leren – en wie zal dat doen? – zullen zij weinig leren over rechtsstaat (wordt 1 keer genoemd zonder enige uitleg), integriteit (wordt ook bekend verondersteld) en corruptie (wordt 3 keer genoemd met een apert verkeerde uitleg). Het Blauwe boek is dringend aan een update toe, want het is verouderd: de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) geldt bijvoorbeeld al jaren niet meer, maar wordt nog wel besproken. De Gedragscode Goed Openbaar Bestuur, wordt slechts in een bijlage genoemd, maar niet uitgelegd. Internationale verdragen, grondrechten en mensenrechten, de trias politica ontbreken volledig. De rechtsstatelijke verhouding tot de rechterlijke macht beperkt zich tot een paar zinnetjes die de kern niet raken.

Dat ambtelijke omkoping (corruptie), waar ook omkoping door bestuurders en volksvertegenwoordigers onder valt strafbaar is, leert de bewindspersoon niet in dit boekwerk – de overige ambtsmisdrijven en schending ambtsgeheim ontbreken volledig. Op eufemistische wijze wordt slechts gesproken over ‘het aannemen van geschenken’. Uit deze zinsnede moet de bewindspersonen maar opmaken dat het hier gaat over corruptie; dit ‘wordt niet aanvaard’:

Geschenken in de vorm van diensten, geld, papieren die geld vertegenwoordigen (anders dan de gebruikelijke geschenkbonnen zoals een boekenbon) en geschenken die worden gegeven met de kennelijke bedoeling om een politieke gunst, contract of dienstverlening te verkrijgen worden niet aanvaard. (Handboek, p. 40)

Is de ambtenaar die dit boek schreef soms bang om bewindspersonen te wijzen op harde juridische grenzen? In dit geval artikel 363 van het Wetboek van Strafrecht (passieve ambtelijke omkoping):

Met gevangenisstraf van ten hoogste zes jaren of geldboete van de vijfde categorie wordt gestraft de ambtenaar:
1°. die een gift of belofte dan wel een dienst aanneemt, wetende of redelijkerwijs vermoedende dat deze hem gedaan, verleend of aangeboden wordt teneinde hem te bewegen om in zijn bediening iets te doen of na te laten;
2°. die een gift of belofte dan wel een dienst aanneemt, wetende of redelijkerwijs vermoedende dat deze hem gedaan, verleend of aangeboden wordt ten gevolge of naar aanleiding van hetgeen door hem in zijn huidige of vroegere bediening is gedaan of nagelaten;
3°. die een gift of belofte dan wel een dienst vraagt teneinde hem te bewegen om in zijn bediening iets te doen of na te laten;
4°. die een gift of belofte dan wel een dienst vraagt ten gevolge of naar aanleiding van hetgeen door hem in zijn huidige of vroegere bediening is gedaan of nagelaten.

En waarom wordt deze bepaling niet enigszins juridisch correct weergegeven? Ik zou zeggen: zoek de vele fouten in de ‘toelichting’ in het Blauwe boek in relatie tot de strafbepaling. Typerend is ook dat de bewindspersoon zelf mag uitmaken of hij een geschenk aanneemt of niet. Hoe kan hij dat doen als hij totaal geen concrete handvatten krijgt om daarover te beslissen?

Integriteit wordt hier en daar in het Blauwe Boek genoemd, waar het gaat om de – eveneens erg ongelukkig weergegeven – geheimhouding, nevenfuncties en dergelijke, maar de context van integriteit – waarom is het zo belangrijk in een democratische rechtsstaat? – ontbreekt. Kijken we naar het enige dat er wel over integriteit wordt genoemd, dan is het vooral gericht op het voorkomen van publiciteitsrisico’s. Dat integriteit daar in de kern niet over gaat –

Wat ook ontbreekt, en wat met betrekking tot de verhouding tot de ambtenarij en haar rechtsstatelijk vakmanschap en integriteit erg problematisch is, is het volledig ontbreken van de normalisering van de rechtspositie van ambtenaren sinds 2020. Hoewel correct in het Blauwe Boek is beschreven dat de minister politiek verantwoordelijk is voor wat zijn ambtenaren doen en niet dat het de taak van de ambtenaar is om deze verantwoordelijkheid te bevorderen of beschermen, zien we verder geen enkele beschrijving van de verhouding tussen bewindspersoon en ambtenaren, op die van de Algemene Bestuursdienst na.

In de paragraaf over ministeriële verantwoordelijkheid staat dat het de minister is die ambtenaren aanspreekt op zaken die niet goed zijn gegaan. Dat zou sinds de normalisering niet de normale gang van zaken moeten zijn; wie dat wel mag, blijft vaag. Want de minister is niet langer de werkgever; dat is de staat. En werkgeverschap en inhoud van het werk zijn volgens de wetgever ‘uit elkaar gehaald’. Het is de vraag of de minister namens de werkgever nog als ‘baas van de ambtenaren’ gezien moet worden, zo staat het ook te lezen in de Routewijzer rechtspositie rijksambtenaren, waarin wordt gepleit voor meer duidelijkheid op dit punt.

Qua integriteit volstaat het Blauwe boek met een bijlage, de ‘self-assessment risicoanalyse integriteit’. Dit is een beperkte aantal vage, vrijblijvende vragen, zoals “Heeft een vertegenwoordiger van uw politieke partij met u gesproken over mogelijke integriteitrisico’s (in welke vorm dan ook, bijvoorbeeld een integriteitstoets)? Zo ja, zijn daar relevante uitkomsten voor het door u beoogde ambt?” Op basis hiervan wordt het ‘goede gesprek’ gevoerd. Nb: er wordt ook een screening in de dossiers van justitie en AIVD gedaan, die echter lang niet alle integriteitsaspecten raakt en die bovendien een momentopname is.

Het Blauwe boek is dringend aan een update toe. Daarbij verdient het aanbeveling om de nieuwe bewindspersonen veel beter te informeren over achtergrond en inhoud van de democratische rechtsstaat, internationaal recht, grondrechten, mensenrechten, integriteit en de verhouding tot de ambtelijke vakmensen dienen hierin centraal te staan.